隨著2021年全國碳市場上(shang)線交易和近兩年機制設計的(de)不(bu)斷完(wan)善(shan),市場對于有(you)履約抵消(xiao)作用的(de)國家(jia)核證自愿減排量(CCER)項(xiang)目體(ti)系啟動的(de)期(qi)待(dai)持續升溫(wen)。
10月(yue)19日(ri),生(sheng)態環(huan)境部、市(shi)場(chang)(chang)監管總局聯合(he)發(fa)布保障(zhang)全國溫(wen)(wen)室(shi)氣(qi)體自(zi)愿(yuan)減排(pai)交易(yi)市(shi)場(chang)(chang)有序(xu)運(yun)行的(de)基礎性(xing)制度——《溫(wen)(wen)室(shi)氣(qi)體自(zi)愿(yuan)減排(pai)交易(yi)管理(li)辦(ban)法(試行)》(以下簡稱《管理(li)辦(ban)法》)。根據自(zi)愿(yuan)減排(pai)市(shi)場(chang)(chang)的(de)國際經(jing)驗(yan),核心管理(li)辦(ban)法或規定、標(biao)準的(de)發(fa)布是自(zi)愿(yuan)減排(pai)市(shi)場(chang)(chang)啟動的(de)重(zhong)要(yao)標(biao)志和基石。
隨后,10月24日,為規范全國溫室(shi)氣體自(zi)愿減排項目設計、實(shi)施、審定和減排量核算、核查工作,生態環(huan)境部(bu)又(you)根據(ju)《管理(li)辦法》發布了CCER項目第(di)一批4個(ge)方法學。和此前市場(chang)預期(qi)相符,本次方法學涉及(ji)造林(lin)(lin)碳匯、光熱發電、海上風電、紅(hong)樹林(lin)(lin)營造4個(ge)領域。
這意味著(zhu)CCER市場迎來(lai)關鍵(jian)的制度基(ji)礎,也有(you)方法(fa)學可依。“鑒于CCER能夠幫助中(zhong)國(guo)和(he)中(zhong)國(guo)企業實現(xian)低成本減排,活躍碳市場交易和(he)流(liu)動性(xing),實現(xian)中(zhong)國(guo)的氣(qi)候目(mu)標(biao),并為全球(qiu)氣(qi)候治理作(zuo)出貢獻,我(wo)們(men)期待CCER項目(mu)盡快實現(xian)高質量(liang)重啟(qi)和(he)發展。”美國(guo)環保協(xie)會北京代表(biao)處碳市場主(zhu)任劉洪銘如是(shi)說。
暫停簽6年政策準備就緒
我國的(de)CCER體系(xi)于2012年啟動(dong)建設,2015年進入交易階段(duan),2017年暫(zan)(zan)停(ting)簽發(fa)。暫(zan)(zan)停(ting)簽發(fa)后,存量CCER仍可(ke)在地方碳(tan)市場上交易,并用于全國碳(tan)市場履約抵消。
生態環境部國家應對氣候(hou)變(bian)化戰略研(yan)究和國際合作中心副主(zhu)任馬愛民表示,現在業界習慣(guan)說重啟(qi)CCER,但實際來(lai)說CCER從來(lai)沒有停止過。“原來(lai)我們只是暫停了項目和新的減排量備案。
現在(zai)重啟需要(yao)(yao)以(yi)下幾個條(tiao)件(jian):一是(shi)要(yao)(yao)有管理辦(ban)法(fa);二是(shi)要(yao)(yao)有方法(fa)學(xue),沒有方法(fa)學(xue)就沒辦(ban)法(fa)核(he)算減(jian)排量;三(san)是(shi)要(yao)(yao)有審定和認定機構對項目(mu)進行(xing)(xing)審定,對減(jian)排量進行(xing)(xing)核(he)查;四(si)是(shi)要(yao)(yao)有交(jiao)易機構和注冊登記機構。”馬愛民(min)表(biao)示。本次《管理辦(ban)法(fa)》是(shi)最重要(yao)(yao)的(de)政策基礎,而隨后發布的(de)四(si)大領域方法(fa)學(xue)也為《管理辦(ban)法(fa)》的(de)具體落地(di)提供了支持(chi)。
實際上(shang),自(zi)從全國碳市場(chang)于兩年前啟動以來,CCER市場(chang)重啟的(de)(de)呼聲一直高漲,業界(jie)視其為“必(bi)然(ran)的(de)(de)選擇(ze)”。“CCER重啟是必(bi)然(ran)的(de)(de)。自(zi)愿減(jian)排(pai)交(jiao)易市場(chang)是強制碳市場(chang)的(de)(de)補(bu)充(chong),有利于推動企業實現(xian)低成本減(jian)排(pai),促進可(ke)再生能源(yuan)發展和應對氣候(hou)變化。從國際和國內(nei)看,CCER的(de)(de)重啟已迫在眉睫。”北京綠色(se)交(jiao)易所副(fu)董事(shi)長梅(mei)德文表示。
2023年以(yi)來,已有(you)諸多信號表明,相關工(gong)作正在(zai)加速推進(jin)(jin)中(zhong)。2023年3月,生態環境(jing)部(bu)開(kai)(kai)始公(gong)開(kai)(kai)征(zheng)集CCER項目方法(fa)學建議;2023年5月,北京綠(lv)色(se)交(jiao)易(yi)所完成CCER交(jiao)易(yi)系統功能測試及性能測試技(ji)術服務公(gong)開(kai)(kai)采購(gou),CCER交(jiao)易(yi)基礎(chu)設(she)施的(de)(de)(de)準備接(jie)近完成;2023年7月7日,生態環境(jing)部(bu)聯(lian)合市場監管(guan)總局(ju)對《溫(wen)(wen)(wen)室(shi)氣體自愿(yuan)減(jian)排(pai)交(jiao)易(yi)管(guan)理暫(zan)行辦(ban)法(fa)》進(jin)(jin)行了(le)修訂,編(bian)制形成《溫(wen)(wen)(wen)室(shi)氣體自愿(yuan)減(jian)排(pai)交(jiao)易(yi)管(guan)理辦(ban)法(fa)(試行)》(征(zheng)求意(yi)(yi)見稿),并(bing)向全社會公(gong)開(kai)(kai)征(zheng)求意(yi)(yi)見,此后于10月發(fa)布《管(guan)理辦(ban)法(fa)》;與此同時,生態環境(jing)部(bu)新(xin)聞發(fa)言(yan)人劉(liu)友賓在(zai)8月底召開(kai)(kai)的(de)(de)(de)生態環境(jing)部(bu)例行新(xin)聞發(fa)布會上表示,力爭今年年內盡(jin)早啟動全國溫(wen)(wen)(wen)室(shi)氣體自愿(yuan)減(jian)排(pai)交(jiao)易(yi)市場,有(you)效(xiao)發(fa)揮市場機制對控制溫(wen)(wen)(wen)室(shi)氣體排(pai)放、促進(jin)(jin)綠(lv)色(se)低碳技(ji)術創新(xin)的(de)(de)(de)重要作用。隨著(zhu)交(jiao)易(yi)基礎(chu)設(she)施的(de)(de)(de)準備和(he)《管(guan)理辦(ban)法(fa)》的(de)(de)(de)發(fa)布,CCER的(de)(de)(de)重啟按下“加速鍵”。
市(shi)場(chang)對(dui)此也早有充分預期。“根(gen)據路孚特(te)2023年(nian)碳調查問(wen)(wen)卷(juan)的(de)最新結果,超過(guo)三分之(zhi)一的(de)問(wen)(wen)卷(juan)調查者認為(wei)(wei)CCER將(jiang)于今年(nian)下半年(nian)重啟(qi),接近(jin)三分之(zhi)一的(de)問(wen)(wen)卷(juan)調查者認為(wei)(wei)2024年(nian)將(jiang)正式重啟(qi)交(jiao)易。對(dui)于CCER未來價格的(de)預測(ce),近(jin)一半調查問(wen)(wen)卷(juan)填寫者認為(wei)(wei)將(jiang)高(gao)于50元/噸(dun)。”倫敦(dun)證(zheng)券交(jiao)易所(suo)集團路孚特(te)碳市(shi)場(chang)高(gao)級分析(xi)師(shi)譚琭玥表示(shi),業內都在靜候CCER重啟(qi)。
唯一性額外性受到重視
《管理辦法(fa)》明確,申(shen)請項目審(shen)定與登記(ji)的(de)項目需于2012年11月(yue)18日之后開工建設,申(shen)請核查(cha)和登記(ji)的(de)減排量需產生于2020年9月(yue)22日之后。
劉洪銘解釋,這(zhe)一規定明確(que)了合格(ge)溫室(shi)氣體自(zi)愿減(jian)排項(xiang)目(mu)開工建設和減(jian)排量(liang)(liang)產(chan)生(sheng)時(shi)間,同時(shi)給出(chu)了減(jian)排量(liang)(liang)“有效期”的最(zui)長時(shi)間。這(zhe)為服務(wu)于巴黎協定背景下中(zhong)國應對氣候變化目(mu)標的實現以及(ji)高質(zhi)量(liang)(liang)溫室(shi)氣體自(zi)愿減(jian)排項(xiang)目(mu)的實施和核證自(zi)愿減(jian)排量(liang)(liang)的產(chan)生(sheng)打下了堅(jian)實基礎。
在興(xing)業(ye)銀行首席經濟學家魯(lu)政委看(kan)來,相關規定符合保守(shou)性原則(ze),而(er)“產生(sheng)于2020年(nian)(nian)9月22日(ri)之(zhi)后”即我國正式提(ti)出碳達峰、碳中(zhong)和目標之(zhi)后。他(ta)提(ti)示,每期申請登(deng)(deng)記的項目減(jian)(jian)排量(liang)的產生(sheng)時間(jian)(jian)應(ying)當在其申請登(deng)(deng)記之(zhi)日(ri)前5年(nian)(nian)內,“這意味著每次減(jian)(jian)排申請間(jian)(jian)隔期最長不超過5年(nian)(nian),否(fou)則(ze)5年(nian)(nian)之(zhi)前產生(sheng)的減(jian)(jian)排量(liang)將不能追(zhui)溯簽(qian)發而(er)被作(zuo)廢。”
此外,本次(ci)《管(guan)(guan)理辦法》強調(diao)減(jian)排項(xiang)目(mu)(mu)(mu)的(de)(de)唯一性、額外性。魯政委分(fen)析稱,根據最新解(jie)(jie)釋,減(jian)排項(xiang)目(mu)(mu)(mu)未參加其他溫室(shi)氣(qi)體(ti)減(jian)排交易機制(zhi),即可(ke)理解(jie)(jie)為未按(an)照如(ru)VCS(國(guo)際核(he)證自愿減(jian)排機制(zhi))、GS(黃金標準)以及國(guo)內(nei)地(di)方(fang)碳市(shi)場已(yi)開發(fa)的(de)(de)自愿減(jian)排項(xiang)目(mu)(mu)(mu)等減(jian)排機制(zhi)開發(fa),可(ke)以開發(fa)為CCER項(xiang)目(mu)(mu)(mu)。《管(guan)(guan)理辦法》暫未涉及對可(ke)再生(sheng)能源核(he)發(fa)綠(lv)證所具有的(de)(de)環境權益的(de)(de)考(kao)慮。
而“額外性”問題是所(suo)有自愿減排項目(mu)(mu)的(de)基礎問題。金(jin)杜律(lv)師事務所(suo)金(jin)融證券(quan)部合伙(huo)人蘇(su)萌解釋,一(yi)個項目(mu)(mu)如果不具(ju)(ju)備額外性,從環境政策(ce)角度就不應被賦予(yu)核證減排量這(zhe)一(yi)具(ju)(ju)備交易(yi)價值的(de)資產。對此,本次《管(guan)理辦法(fa)》對額外性進行(xing)了更精(jing)準的(de)描述,強調了項目(mu)(mu)方(fang)案應當(dang)“不是財(cai)務指標等方(fang)面(mian)的(de)最佳選擇”“存在(zai)融資、關鍵技術等方(fang)面(mian)的(de)障(zhang)礙(ai)”,但(dan)簽發(fa)CCER將有助(zhu)于克服上述障(zhang)礙(ai)。
推動新舊體系穩步過渡
對(dui)于2017年之前的既有項(xiang)目和既有減排量如何處理(li),《管(guan)理(li)辦(ban)法》作(zuo)了進(jin)一步明確。根(gen)據《管(guan)理(li)辦(ban)法》,2017年3月14日(ri)前獲得國家應對(dui)氣候(hou)變化主管(guan)部門備(bei)案的溫室氣體(ti)自愿減排項(xiang)目應當(dang)按照(zhao)《管(guan)理(li)辦(ban)法》規(gui)定(ding),重(zhong)新申(shen)請項(xiang)目登記;已獲得備(bei)案的減排量可以按照(zhao)國家有關規(gui)定(ding)繼(ji)續使用。
在劉洪銘看來,對于原有備(bei)案項(xiang)目和(he)(he)備(bei)案減(jian)(jian)排量(liang)管理方案的(de)明確(que),在確(que)保新體(ti)系下溫(wen)室氣體(ti)自愿減(jian)(jian)排項(xiang)目和(he)(he)減(jian)(jian)排量(liang)質量(liang)的(de)基礎上,保證了新舊(jiu)體(ti)系的(de)穩妥銜接和(he)(he)過渡。
同時,對比2017年之前的CCER方(fang)(fang)法學,已公布的4個方(fang)(fang)法學明顯進(jin)(jin)行(xing)了簡化(hua)。專家表示,4個方(fang)(fang)法學均不需要進(jin)(jin)行(xing)復雜的基準線(xian)識別,且其中(zhong)3個方(fang)(fang)法學均直(zhi)接獲得(de)額外性(xing)。與此(ci)同時,對監(jian)管力度進(jin)(jin)行(xing)了升級(ji)。
當然,《管(guan)理辦法》發布后還有(you)(you)諸(zhu)多工作需要完(wan)善(shan)。魯政(zheng)委建(jian)議,CCER重啟相關配(pei)套制(zhi)度文件暫未出臺,下(xia)一步需要主管(guan)機構盡快制(zhi)定(ding)完(wan)善(shan)并發布相關配(pei)套文件,完(wan)善(shan)自愿減排交(jiao)易市(shi)場制(zhi)度體系,為CCER工作的(de)有(you)(you)序(xu)開展保駕護(hu)航。
對于CCER市場與(yu)其他項目的(de)(de)關系,市場也多有探討。中國(guo)(guo)人(ren)民銀(yin)行金(jin)融(rong)研究所所長周誠君在(zai)接受《金(jin)融(rong)時報》記者采訪(fang)時表示,全(quan)國(guo)(guo)碳(tan)市場的(de)(de)啟動讓CCER獲得了更大的(de)(de)發(fa)展機遇。此前,CCER市場多屬于自(zi)愿交(jiao)易(yi),缺乏足(zu)夠的(de)(de)激勵機制(zhi),交(jiao)易(yi)的(de)(de)連(lian)續性和活躍(yue)性較為有限(xian)。但是,全(quan)國(guo)(guo)碳(tan)市場啟動后,CCER可用作(zuo)強制(zhi)履約的(de)(de)一種補充,根(gen)據目前的(de)(de)規定,能抵消總(zong)碳(tan)排的(de)(de)5%,這就(jiu)有了交(jiao)易(yi)價(jia)值。
魯政(zheng)委提醒,對部(bu)分可申請為CCER項目的(de)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)項目,存(cun)在環(huan)境權(quan)益“雙重計算(suan)”的(de)潛在風險,希望“建立(li)綠(lv)(lv)證(zheng)與CCER市場協(xie)同機制”。他(ta)表示(shi),2023年8月,國(guo)(guo)家發展改革委、財政(zheng)部(bu)、國(guo)(guo)家能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)局聯合(he)發布(bu)《關(guan)于(yu)做好可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)綠(lv)(lv)色電(dian)力證(zheng)書全(quan)覆蓋工作促進可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)力消費的(de)通知》,提出實現綠(lv)(lv)證(zheng)對可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)力的(de)全(quan)覆蓋,并再(zai)次明確(que)綠(lv)(lv)證(zheng)是我國(guo)(guo)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)量環(huan)境屬性的(de)唯一證(zheng)明,是認定(ding)可再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)電(dian)力生(sheng)產、消費的(de)唯一憑(ping)證(zheng)。如(ru)何理順綠(lv)(lv)證(zheng)與CCER的(de)關(guan)系(xi),明確(que)各機制應用場景,有助于(yu)我國(guo)(guo)理清(qing)碳排放核算(suan)體系(xi),明確(que)各主體減排責任(ren)和(he)減排實施路徑。
相(xiang)關主(zhu)管(guan)部門也明(ming)確(que)表態,將以(yi)《管(guan)理辦(ban)(ban)法(fa)》為(wei)依據,“四步走”推進自(zi)愿減(jian)(jian)排交易市場(chang)建設:一是(shi)構(gou)建基(ji)(ji)本制度框架(jia)。在印(yin)發《管(guan)理辦(ban)(ban)法(fa)》基(ji)(ji)礎上,陸續組織發布項(xiang)(xiang)目設計(ji)與(yu)(yu)(yu)實施指南、審(shen)(shen)(shen)定(ding)與(yu)(yu)(yu)核查(cha)實施規則等(deng)配(pei)套管(guan)理制度,明(ming)確(que)各(ge)項(xiang)(xiang)實施細則和(he)技術規范要求。二是(shi)明(ming)確(que)市場(chang)支持的(de)具(ju)體(ti)領域。三是(shi)批準(zhun)(zhun)一批審(shen)(shen)(shen)定(ding)與(yu)(yu)(yu)核查(cha)機(ji)構(gou)。根據《管(guan)理辦(ban)(ban)法(fa)》規定(ding),由市場(chang)監管(guan)總(zong)局會同生態環境部盡(jin)快(kuai)批準(zhun)(zhun)一批審(shen)(shen)(shen)定(ding)與(yu)(yu)(yu)核查(cha)機(ji)構(gou),為(wei)項(xiang)(xiang)目業主(zhu)申請項(xiang)(xiang)目和(he)減(jian)(jian)排量登記提供審(shen)(shen)(shen)定(ding)核查(cha)服務。四是(shi)上線運行全國統(tong)一的(de)注冊登記系(xi)統(tong)和(he)交易系(xi)統(tong),為(wei)全國溫室氣體(ti)自(zi)愿減(jian)(jian)排交易市場(chang)啟動做好(hao)準(zhun)(zhun)備。