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首個全面完成的改革任務

中國電價體系成功引入現代規制理念和方法，但新的挑戰就在眼前

電(dian)(dian)力(li)市場化改(gai)革，本質上是給予發電(dian)(dian)企(qi)(qi)業和(he)(he)(he)電(dian)(dian)力(li)用(yong)戶(hu)以電(dian)(dian)力(li)買、賣的(de)(de)自由選擇權，而電(dian)(dian)網(wang)不僅是發電(dian)(dian)企(qi)(qi)業向電(dian)(dian)力(li)用(yong)戶(hu)輸送電(dian)(dian)力(li)商(shang)品的(de)(de)通道，也是集成各類電(dian)(dian)源功(gong)能(neng)保障供電(dian)(dian)質量和(he)(he)(he)系(xi)統可靠性的(de)(de)物理依托。中間環(huan)節的(de)(de)“過網(wang)費”對發電(dian)(dian)和(he)(he)(he)用(yong)電(dian)(dian)環(huan)節的(de)(de)效(xiao)率有直(zhi)接影響。

《輸配電(dian)價(jia)規制現代化研(yan)究(jiu)》一書中(zhong)提(ti)到(dao)，從2014年10月開展深(shen)圳輸配電(dian)價(jia)改(gai)革試點到(dao)2017年8-10月，國(guo)家發改(gai)委相繼(ji)出臺(tai)《關于進一步(bu)加強壟斷行業(ye)價(jia)格(ge)監管(guan)的意見(jian)》《政府(fu)制定價(jia)格(ge)行為(wei)規則》《政府(fu)制定價(jia)格(ge)成本監審辦法》，總(zong)體上，我國(guo)已(yi)經在(zai)輸配電(dian)價(jia)中(zhong)初步(bu)引入了(le)現代規制理念(nian)和方法。

而達到這一初步成果歷經了至少10年的時間(jian)。

2002年的國發5號文將電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)劃(hua)分為(wei)上網(wang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)、輸電(dian)(dian)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)、配電(dian)(dian)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)和終端(duan)銷(xiao)售(shou)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)。上網(wang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)由(you)國家制定的容量電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)和市場競價(jia)(jia)(jia)產(chan)生(sheng)的電(dian)(dian)量電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)組(zu)成；輸、配電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)由(you)政(zheng)府(fu)確定定價(jia)(jia)(jia)原則；銷(xiao)售(shou)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)以(yi)上述電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)為(wei)基礎形成，建立與上網(wang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)聯動的機制，甚(shen)至細化指出(chu)，“十五(wu)”期間，電(dian)(dian)網(wang)企業要逐步(bu)對(dui)配電(dian)(dian)業務實行(xing)內部財務獨立核算。

如今回看，輸配電(dian)價(jia)從文件名詞走向實踐(jian)應用，最早(zao)或許是伴隨著直購電(dian)的興起(qi)而開始的。

2004年4月，原國家電(dian)監(jian)會和國家發(fa)改(gai)委聯合印發(fa)《電(dian)力(li)用戶(hu)直接(jie)向發(fa)電(dian)企業直接(jie)購(gou)電(dian)試(shi)點暫(zan)行辦(ban)法》，提出了直購(gou)電(dian)試(shi)點工作的原則、準入條件、主要內容和組織實施。

吉林的兩(liang)家企業成(cheng)為國內首(shou)個獲原國家電監會批準的直購(gou)電試點。廣東臺山則更進(jin)一步，是(shi)全國第二個直購(gou)電試點、首(shou)個“一點對多點”試點。

雙邊交(jiao)易的(de)價格形(xing)成模式(shi)是可以預見的(de)，但(dan)應該給中間(jian)環(huan)節支付多少電(dian)費呢(ni)？

當時，吉(ji)林(lin)炭素、龍華熱電(dian)、電(dian)監會和國家(jia)發(fa)改委(wei)四家(jia)商(shang)量，以吉(ji)林(lin)銷售電(dian)價(jia)減去平均(jun)上(shang)網(wang)(wang)電(dian)價(jia)為基礎，核(he)(he)算(suan)形成了輸配電(dian)價(jia)。而在廣東臺山(shan)，各方商(shang)量之后，決定授權省(sheng)物價(jia)局對電(dian)網(wang)(wang)企業進行成本核(he)(he)定，政(zheng)府主管(guan)部門很快(kuai)核(he)(he)定了此次試(shi)點的過網(wang)(wang)費。相比(bi)統(tong)購統(tong)銷，電(dian)網(wang)(wang)方面降(jiang)價(jia)0.08元/千瓦時。

曾參與臺山試點工作的(de)業內人(ren)士指出，無論是發電(dian)(dian)企業的(de)售電(dian)(dian)價格還是電(dian)(dian)網(wang)企業過(guo)網(wang)費的(de)形(xing)成(cheng)都有較深的(de)行(xing)政干預(yu)色彩。

通過“商量”確定輸配電價的方式在本輪改革中得到了極大的改變(bian)。

2014年的最后(hou)一天(tian)，國家發改委(wei)批(pi)復《關于深圳(zhen)供(gong)電局有限公(gong)司(si)2015年-2017年輸配電價(jia)》（發改價(jia)格〔2014〕2998號），輸配電價(jia)改革(ge)“破(po)冰”。

當時，發改委價格司有關負(fu)責人表示，此次深(shen)圳(zhen)輸(shu)配(pei)電(dian)價改革試點(dian)標(biao)志著(zhu)我國對(dui)電(dian)網企業監(jian)管(guan)方式的(de)轉變。有評論(lun)稱，這可能(neng)不僅是新一(yi)輪電(dian)改的(de)標(biao)志性試點(dian)，也是對(dui)央(yang)企的(de)公益性業務實行固定收入監(jian)管(guan)的(de)一(yi)次嘗試。

一(yi)直(zhi)到(dao)2017年，輸配電價(jia)(jia)改(gai)革逐步(bu)在全(quan)國范圍內鋪開。國家(jia)發(fa)(fa)改(gai)委價(jia)(jia)格司電力煤炭價(jia)(jia)格處曾(ceng)撰文總結，2017年7月，全(quan)面(mian)完(wan)成了省級電網輸配電價(jia)(jia)核(he)定工作，并由各省、自治區、直(zhi)轄市發(fa)(fa)改(gai)委（物價(jia)(jia)局）向(xiang)社會公布，成為(wei)中發(fa)(fa)9號文件印發(fa)(fa)以來(lai)，第(di)一(yi)個全(quan)面(mian)完(wan)成的電力體制(zhi)改(gai)革任務。

根據價格司的(de)統計，第一輪輸(shu)配電(dian)價核(he)減(jian)與輸(shu)配電(dian)業務不相關(guan)、不合(he)理的(de)成本(ben)，整體核(he)減(jian)比例(li)約(yue)(yue)14.5%。綜合(he)考慮監(jian)管(guan)周期內新增電(dian)網投資、電(dian)量(liang)增速等因素，平(ping)均輸(shu)配電(dian)價較現行(xing)購銷價差降(jiang)(jiang)低約(yue)(yue)1分錢，核(he)減(jian)32個省級電(dian)網準許收(shou)入約(yue)(yue)480億(yi)元，有效(xiao)降(jiang)(jiang)低了實體經濟成本(ben)。

上(shang)述文章指出(chu)，輸配電(dian)價改革核(he)定了電(dian)網企業準許收(shou)入(ru)，使(shi)電(dian)網企業在市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)交易(yi)中處于(yu)中立角色(se)，促(cu)進放(fang)開發售(shou)兩側的(de)電(dian)力市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)交易(yi)，更好地發揮市(shi)(shi)場(chang)(chang)(chang)在資源配置中的(de)決定性作用。

資(zi)深電(dian)價研究者(zhe)認(ren)為(wei)，基(ji)于(yu)成本核定獨立輸(shu)配電(dian)價的(de)(de)核心(xin)理念是(shi)通過價格(ge)規(gui)制，防止壟斷企(qi)業收獲超(chao)額利潤。最終目的(de)(de)是(shi)為(wei)了挖掘企(qi)業降本提效的(de)(de)潛力，從而(er)使(shi)社會福利最大化。“準許成本+合(he)理收益(yi)的(de)(de)模式是(shi)借鑒(jian)了國際(ji)通行(xing)做法(fa)，企(qi)業將來也會適應，在(zai)投資(zi)規(gui)劃環節就去考慮成本，不是(shi)說(shuo)可靠性越高(gao)(gao)越好，或者(zhe)在(zai)投資(zi)結構上‘厚此薄彼’，高(gao)(gao)壓環節投資(zi)過剩，而(er)配網薄弱。”

然而，與市(shi)場競爭類似，在輸(shu)配(pei)電(dian)價首個監管周期中，不乏(fa)部分(fen)省（市(shi)、區(qu)）對經過成(cheng)本監審并按照定價辦法計算得出(chu)的輸(shu)配(pei)電(dian)價結果又提出(chu)局部降價要求。

據(ju)eo了解，按照首個監管周(zhou)期規則(ze)核定后，廣(guang)西(xi)220kV、110kV電(dian)壓等(deng)級(ji)用戶對應的(de)輸(shu)配(pei)電(dian)價應處于全國中等(deng)水平(ping)，而地方政(zheng)府(fu)為了支(zhi)持高耗能產(chan)業發展，設置“優待(dai)類(lei)”用戶，轉(zhuan)而由(you)10kV電(dian)壓等(deng)級(ji)用戶承擔(dan)了更(geng)多費用。

2019年(nian)12月(yue)20日，云南省發改委發布《運用(yong)價(jia)(jia)(jia)(jia)格杠桿促進棄水(shui)電(dian)量消(xiao)(xiao)納(na)試點實施(shi)方案》，電(dian)力用(yong)戶消(xiao)(xiao)納(na)棄水(shui)電(dian)量電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)由(you)市場化方式形(xing)成(cheng)的上(shang)網電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)、輸(shu)配電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)、按云南電(dian)網線損率折算的線損電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)，以及政府性基金(jin)及附加組成(cheng)。輸(shu)配電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)暫不收取(qu)，如農網還貸(dai)資金(jin)由(you)隨(sui)電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)征收改為納(na)入(ru)電(dian)價(jia)(jia)(jia)(jia)統一回收，則按每千瓦時0.02元(yuan)執行。

長(chang)沙理(li)工(gong)大學副校長(chang)、教授葉澤日前撰文認為，我(wo)國(guo)輸配電價(jia)(jia)改革以成本監(jian)審辦法(fa)和定價(jia)(jia)辦法(fa)為基本依(yi)據，體現了從行(xing)政(zheng)定價(jia)(jia)到管制(zhi)定價(jia)(jia)的(de)市(shi)場(chang)化改革精(jing)神。但是(shi)，由于我(wo)們(men)對(dui)這種(zhong)改革缺乏自覺(jue)和清醒(xing)的(de)認識，實際(ji)工(gong)作中(zhong)，在管制(zhi)定價(jia)(jia)中(zhong)又(you)經常摻雜了行(xing)政(zheng)定價(jia)(jia)的(de)成分。

他(ta)指出，理論上，行(xing)政(zheng)定(ding)價(jia)屬于(yu)計劃(hua)經濟體(ti)制(zhi)，而管制(zhi)定(ding)價(jia)雖然(ran)決策主體(ti)也是(shi)政(zheng)府而不是(shi)企業，卻屬于(yu)市(shi)場(chang)經濟體(ti)制(zhi)，因為(wei)體(ti)現(xian)了法制(zhi)經濟的核(he)心精神。

2018、2019兩年間，國務院《政府工(gong)作(zuo)報(bao)告》連續兩次要求降低一般(ban)工(gong)商業電價10%，其中相當一部(bu)分降價空間由電網環節(jie)承(cheng)擔。

降(jiang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)如何體現在第(di)二輪輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)核定(ding)中(zhong)(zhong)？葉澤認為有(you)二種(zhong)(zhong)不同(tong)(tong)的(de)選擇，第(di)一種(zhong)(zhong)是把兩項(xiang)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)完(wan)全(quan)分開，像現在這樣同(tong)(tong)時執行(xing)獨立輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)和(he)降(jiang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)，如此(ci)，定(ding)價(jia)(jia)(jia)辦(ban)法中(zhong)(zhong)可以不考(kao)慮(lv)降(jiang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)的(de)影響；第(di)二種(zhong)(zhong)是把降(jiang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)通過(guo)核減(jian)準(zhun)許收(shou)入實際上是核定(ding)準(zhun)許收(shou)益率的(de)方式全(quan)部或(huo)部分融入到輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)定(ding)價(jia)(jia)(jia)辦(ban)法中(zhong)(zhong)，同(tong)(tong)時取消現行(xing)的(de)降(jiang)電(dian)(dian)價(jia)(jia)(jia)政(zheng)(zheng)策(ce)(ce)。

他指出，如(ru)果降(jiang)低一(yi)般工商(shang)業電(dian)價(jia)和輸配電(dian)價(jia)只(zhi)是(shi)臨時(shi)性的(de)政策，那么可按第(di)一(yi)種(zhong)思路(lu)處理；相反(fan)，如(ru)果當前的(de)降(jiang)電(dian)價(jia)是(shi)國家長期的(de)政策選擇，那么應該采用第(di)二種(zhong)思路(lu)。

2019年5月，國家發(fa)(fa)改(gai)委、國家能源局聯合發(fa)(fa)布在2015年版(ban)(ban)本基礎上修(xiu)訂的(de)《輸(shu)配(pei)電定(ding)價(jia)(jia)(jia)成(cheng)本監審辦法(fa)》（發(fa)(fa)改(gai)價(jia)(jia)(jia)格規[2019]897號）。2020年1月，新版(ban)(ban)的(de)《省級電網(wang)輸(shu)配(pei)電價(jia)(jia)(jia)定(ding)價(jia)(jia)(jia)辦法(fa)》、《區域電網(wang)輸(shu)電價(jia)(jia)(jia)格定(ding)價(jia)(jia)(jia)辦法(fa)》發(fa)(fa)布。

全國即將迎來輸配(pei)電(dian)價第二個監管周(zhou)期。

2019年4月，華(hua)北(bei)電(dian)力大學教授張粒子等撰(zhuan)文解讀(du)《監審(shen)辦法》修訂(ding)征求意(yi)見稿時指出(chu)，本(ben)(ben)次修訂(ding)從“科學化”、“精細化”和(he)“規范化”出(chu)發，在諸多方面對(dui)輸配電(dian)定價成本(ben)(ben)監審(shen)辦法進(jin)行改進(jin)和(he)完善。

從文件表述上(shang)看，相比2015年(nian)，進一步(bu)明確不得計入輸配電定價(jia)成本的(de)費用，固定資產折舊年(nian)限的(de)相關(guan)規(gui)定也有所(suo)變化，這些都將對(dui)電網企(qi)業未來的(de)投資重點和成本管控產生(sheng)新(xin)的(de)影響。

華東(dong)電(dian)力設計院智慧能源室(shi)主任吳俊(jun)宏撰文(wen)道，輸配電(dian)價(jia)的監(jian)管(guan)趨(qu)勢(shi)用一句話可(ke)以總結為“沒有最嚴(yan)(yan)(yan)，只有更嚴(yan)(yan)(yan)”。無論(lun)是從成本核定上(shang)限、收益核算，還是對投資決(jue)策和投資效果的考核，通(tong)過(guo)強化(hua)合(he)理(li)約(yue)束和實化(hua)監(jian)測制(zhi)度對電(dian)網企(qi)業降本增效的監(jian)管(guan)趨(qu)勢(shi)將越來越嚴(yan)(yan)(yan)。

對交叉補貼的新訴求

十年動議，如何讓價格歸價格，補貼歸補貼？

即便(bian)是(shi)在新版輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)當中，交叉補貼(tie)這一多(duo)年未(wei)解之題(ti)還是(shi)沒有答(da)案(an)。多(duo)位(wei)業內人士(shi)提出，電(dian)(dian)價(jia)交叉補貼(tie)問(wen)題(ti)或將是(shi)未(wei)來影響改革(ge)效果的(de)重要因素之一。

“美(mei)國(guo)(guo)(guo)能源價格(ge)(ge)比(bi)中(zhong)國(guo)(guo)(guo)低，天然氣價格(ge)(ge)是中(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)1/5，電只(zhi)有中(zhong)國(guo)(guo)(guo)40%的(de)價格(ge)(ge)，汽油價格(ge)(ge)只(zhi)有中(zhong)國(guo)(guo)(guo)的(de)一半，運(yun)輸成本(ben)和物流成本(ben)都比(bi)較低。于(yu)是我(wo)聯系了新華社寫內參給中(zhong)央(yang)，給相關部門提意見。后來引起了輿(yu)論的(de)軒然大(da)波(bo)。”曹德旺在2019年接受媒體專訪時述說道。

2016年(nian)，這位“玻璃大(da)王”在美(mei)國投(tou)資10億美(mei)元建廠，福耀玻璃成為(wei)中(zhong)國制造業在美(mei)投(tou)資最(zui)大(da)的企業。他在對媒體的敘(xu)述中(zhong)說(shuo)，2014年(nian)，公司啟動對美(mei)大(da)規模(mo)投(tou)資前(qian)，自己才真正坐下來(lai)研究美(mei)國的稅(shui)負問題：首先是增值稅(shui)率，第二是人工成本，第三(san)是能源價格。

而事實上，曹德旺指的高電價卻存在“隱情”。

《中(zhong)美(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)比較研究》一文(wen)中(zhong)指出，2016年(nian)的(de)(de)中(zhong)、美(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)整體水平接近(jin)，此前十年(nian)間的(de)(de)中(zhong)、美(mei)電(dian)(dian)(dian)價(jia)高低(di)互見。工(gong)業(ye)平均電(dian)(dian)(dian)價(jia)中(zhong)國大幅高于(yu)美(mei)國，居民(min)平均電(dian)(dian)(dian)價(jia)美(mei)國大幅高于(yu)中(zhong)國，其主要原(yuan)因是，工(gong)業(ye)用戶對(dui)居民(min)用戶高額(e)的(de)(de)電(dian)(dian)(dian)價(jia)交叉補貼。美(mei)國煤炭(tan)、天然氣價(jia)格低(di)廉，也(ye)使其電(dian)(dian)(dian)價(jia)低(di)于(yu)絕大多(duo)數OECD國家(jia)。

2019年11月20日，中(zhong)國(guo)電(dian)(dian)力企(qi)業(ye)聯(lian)合(he)會印(yin)發的《電(dian)(dian)網(wang)行業(ye)經營效益情況(kuang)報(bao)告》提到，相比美國(guo)、英國(guo)、德國(guo)等37個主要(yao)國(guo)家而言，我(wo)國(guo)電(dian)(dian)價(jia)平(ping)(ping)均銷(xiao)售電(dian)(dian)價(jia)為9.8美分(fen)(fen)/千瓦時(shi)，位(wei)列倒數第(di)五位(wei)，顯著低于(yu)上(shang)述各國(guo)平(ping)(ping)均水平(ping)(ping)；上(shang)網(wang)電(dian)(dian)價(jia)每(mei)千瓦時(shi)5.3美分(fen)(fen)，低于(yu)37國(guo)平(ping)(ping)均上(shang)網(wang)電(dian)(dian)價(jia)6.8美分(fen)(fen)；平(ping)(ping)均輸配(pei)電(dian)(dian)價(jia)2.9美分(fen)(fen)，占(zhan)銷(xiao)售電(dian)(dian)價(jia)比例(li)30.8%，排(pai)名(ming)第(di)32位(wei)，遠低于(yu)美國(guo)（排(pai)名(ming)第(di)20位(wei)）的4.4美分(fen)(fen)（占(zhan)銷(xiao)售比例(li)42.7%）。

但相(xiang)比(bi)這些國(guo)家而言(yan)，中國(guo)的電價(jia)交叉補(bu)貼(tie)相(xiang)當嚴重。上述報告指(zhi)出，37個國(guo)家工商業電價(jia)平(ping)均為(wei)(wei)居民(min)的50.7%，而我國(guo)為(wei)(wei)121%；2018年，我國(guo)交叉補(bu)貼(tie)總(zong)額(e)為(wei)(wei)3200億元，相(xiang)當于推高工商業電價(jia)超過7分/千瓦時(shi)。

早在10年前(qian)，對于交叉補貼(tie)(tie)“弊(bi)病”的(de)(de)(de)討論(lun)就在學界、業界展開。張粒子(zi)等在論(lun)文中(zhong)指出，電(dian)力行業的(de)(de)(de)內部(bu)交叉補貼(tie)(tie)通過電(dian)價將收(shou)入從一(yi)部(bu)分(fen)人或地區轉移(yi)到另一(yi)部(bu)分(fen)人或地區，是一(yi)種收(shou)入再分(fen)配(pei)行為(wei)，導致用電(dian)權配(pei)置不公(gong)平(ping)，造成社(she)會福(fu)利的(de)(de)(de)減(jian)少(shao)，具有明(ming)顯(xian)的(de)(de)(de)非(fei)效率性(xing)。廈門大學管理學院(yuan)“長江學者”特(te)聘(pin)教授(shou)、中(zhong)國能(neng)(neng)源政策研究(jiu)院(yuan)院(yuan)長林伯強等的(de)(de)(de)研究(jiu)表明(ming)，當電(dian)價水平(ping)較低(di)時，用戶對電(dian)價的(de)(de)(de)負反饋響應不明(ming)顯(xian)，不利于節能(neng)(neng)減(jian)排和需求側管理工作的(de)(de)(de)推(tui)進。

此外，中(zhong)國人民大(da)學(xue)應用經濟(ji)學(xue)院院長鄭(zheng)新業曾(ceng)有研(yan)究指(zhi)出，電力和(he)管道天然氣的(de)(de)人均消(xiao)費量與收(shou)入水平呈正相關，即(ji)高(gao)收(shou)入人群(qun)(qun)在(zai)能(neng)源上(shang)的(de)(de)消(xiao)費是高(gao)于(yu)低收(shou)入人群(qun)(qun)的(de)(de)。這(zhe)意味著，收(shou)入越低的(de)(de)人，實際上(shang)從(cong)能(neng)源消(xiao)費中(zhong)獲取(qu)的(de)(de)補貼(tie)越少，而高(gao)收(shou)入階層則享受了更多補貼(tie)。換句(ju)話(hua)說，補貼(tie)未能(neng)投(tou)放到最需要的(de)(de)群(qun)(qun)體手中(zhong)。

10年后，中電(dian)聯出版的《中國電(dian)力工(gong)業現(xian)狀與(yu)展望》（2019）報告(gao)中談及(ji)交(jiao)叉補(bu)貼(tie)認(ren)為，長期(qi)存在的隱形(xing)交(jiao)叉補(bu)貼(tie)規模較大，導致工(gong)商業企業電(dian)價(jia)虛高(gao)，且擠占(zhan)了(le)工(gong)商業電(dian)價(jia)進一步下(xia)降(jiang)空間。同時，現(xian)行居民階梯電(dian)價(jia)制度對(dui)于緩解交(jiao)叉補(bu)貼(tie)壓力收效甚微，且沒有充分體現(xian)出公平負擔的原則(ze)。

報告提到(dao)，2006年(nian)以來，我(wo)國連續12年(nian)沒(mei)有提高(gao)居民、農業(ye)用(yong)(yong)電(dian)(dian)價格，2012年(nian)后(hou)推(tui)行的居民階梯電(dian)(dian)價政策(ce)意(yi)在引導社會節能，也有緩解交叉(cha)補貼壓力的初(chu)衷(zhong)。但是，從目(mu)前(qian)的情況(kuang)看，第一、二檔電(dian)(dian)量覆蓋面基本超過90%，各(ge)階梯的電(dian)(dian)價設置區分度不高(gao)，階梯電(dian)(dian)價發(fa)揮的作用(yong)(yong)相當有限。

因(yin)此，建議(yi)短期(qi)內，在現有交叉(cha)補(bu)(bu)貼(tie)(tie)規模(mo)不擴大的基礎上(shang)，厘清交叉(cha)補(bu)(bu)貼(tie)(tie)總水(shui)平并改為明補(bu)(bu)的補(bu)(bu)貼(tie)(tie)路徑；中期(qi)建立妥善(shan)處理交叉(cha)補(bu)(bu)貼(tie)(tie)的長(chang)效機(ji)制(zhi)，建立明補(bu)(bu)基金或(huo)稅制(zhi)，進一步(bu)完(wan)善(shan)居(ju)民(min)階梯電價制(zhi)度；長(chang)期(qi)逐步(bu)減(jian)量、取消對(dui)居(ju)民(min)電價補(bu)(bu)貼(tie)(tie)，逐步(bu)建立按用戶用電負荷率定價的機(ji)制(zhi)。

有(you)業內人士認為，目前解(jie)決交叉(cha)(cha)補(bu)貼問題或許(xu)不是“最優先級”，因為交叉(cha)(cha)補(bu)貼的(de)測算、新機(ji)制設計等(deng)并非一兩個主體(ti)可以完成的(de)工作，牽涉財政部(bu)、國(guo)家發改委(wei)、能源(yuan)局，各地物價(jia)管(guan)理部(bu)門、電(dian)網公(gong)司、用戶(hu)等(deng)等(deng)，牽一發而動全身。

但更(geng)多業(ye)內(nei)人士(shi)呼吁(yu)，隨著市場化電量進一步擴大，補貼(tie)來源將不斷減少，補貼(tie)的增速(su)將大于補貼(tie)提(ti)供方(fang)，同時，市場設計(ji)越來越精密，補貼(tie)問題相(xiang)對(dui)會被(bei)放(fang)大，應適時推出(chu)針對(dui)妥善處理交叉補貼(tie)問題的頂層設計(ji)。

有研究(jiu)者建議，如(ru)果短期內無法減(jian)少交(jiao)叉補(bu)(bu)貼(tie)總額，那(nei)么先測算出完全(quan)不含交(jiao)叉補(bu)(bu)貼(tie)的電價，再將補(bu)(bu)貼(tie)單列，即(ji)暗補(bu)(bu)變明補(bu)(bu)，是最(zui)基礎、最(zui)規范的方式。交(jiao)叉補(bu)(bu)貼(tie)發(fa)揮著類(lei)稅收(shou)(shou)的功能，將來應逐步減(jian)少補(bu)(bu)貼(tie)范圍，取消對中高收(shou)(shou)入家庭不合理(li)的補(bu)(bu)貼(tie)，盡可能去補(bu)(bu)貼(tie)低收(shou)(shou)入群體(ti)和(he)貧(pin)困地區，做(zuo)到精準補(bu)(bu)貼(tie)。

電(dian)網公司相關負(fu)責(ze)人曾(ceng)在“電(dian)改四周年：進程評估與行業愿景——2019中國電(dian)力體制改革(ge)研討會”上(shang)說，補貼(tie)總是沒(mei)有效(xiao)率(lv)的(de)，下一步(bu)應(ying)讓價(jia)格歸(gui)價(jia)格，補貼(tie)歸(gui)補貼(tie)。

交織的社會責任與企業經營目標

電力行業將始終承載保障民生等非商業化社會目標，如何既保證社會性目標得以實現，又能夠支持市場化進程？

由(you)交(jiao)叉(cha)補(bu)貼牽引出的還有一個(ge)更廣泛的話題，即(ji)電力企業的普遍服務(wu)職(zhi)責。

《電(dian)網行(xing)業經營效(xiao)益情況報告》披(pi)露，輸(shu)配電(dian)價占銷(xiao)售(shou)電(dian)價比重約30%，近年(nian)(nian)來承擔降價資(zi)金約6成，2016-2018年(nian)(nian)，監管業務利(li)潤分(fen)別為691億(yi)元(yuan)、655億(yi)元(yuan)和(he)413億(yi)元(yuan)，年(nian)(nian)均降幅22.7%。

其(qi)中，蒙東、黑龍(long)江、四川、西藏等省級電網(wang)(wang)累計虧損246億元，中西部欠(qian)發達省份電網(wang)(wang)設施發展相對滯后，農(nong)網(wang)(wang)改造升(sheng)級、深度貧困地區(qu)電網(wang)(wang)建(jian)設等政(zheng)策性投資占比高，電力(li)普遍服務(wu)任務(wu)繁重。

在(zai)上述學術(shu)研討會上，相關業內(nei)人士提到，部分(fen)城市近年來(lai)啟動城市服務改造升級計劃，其中包括將供電(dian)線(xian)路(lu)遷移至地下，以上海(hai)為例，按照當(dang)地的政策要求，2018-2020年470公(gong)里線(xian)路(lu)要“入地”，電(dian)網公(gong)司需承擔這部分(fen)投資。

有電網企業研(yan)究人(ren)員指出，目前普(pu)遍服務(wu)(wu)的范圍(wei)、內(nei)容、責任等依然不(bu)(bu)明確，服務(wu)(wu)對象卻(que)正在從傳統用戶側(ce)(ce)拓展至供給側(ce)(ce)，比(bi)如全(quan)額消納風、光等新能源，更重要(yao)的是，補償(chang)機制不(bu)(bu)明確，支出來源正在減(jian)少。

《中國(guo)電(dian)力工(gong)業現狀(zhuang)與展望》（2019）中指(zhi)出(chu)，電(dian)力普(pu)遍服務主體責任(ren)亟待(dai)從法律層面進行明確，電(dian)力企業作為市場主體的(de)發展目(mu)標與普(pu)遍服務的(de)基本(ben)原則(ze)存在一定沖突，履行電(dian)力普(pu)遍服務的(de)主體責任(ren)亟待(dai)明確。

同時(shi)，地(di)區經濟發展不平衡，資金問題掣肘(zhou)中西部偏(pian)遠地(di)區長期可持續發展。電網企業從2011年起開始實行企業內部東西幫(bang)扶(fu)政策，輸配電價(jia)(jia)改(gai)革后，由(you)于各省級電網被作(zuo)為獨立核(he)價(jia)(jia)主體(ti)進行輸配電價(jia)(jia)核(he)定，電網資產權屬(shu)范圍、成(cheng)本和收益水平都受到嚴格(ge)監管，“東西幫(bang)扶(fu)”難以為繼。

朱成(cheng)章曾在(zai)其文(wen)章中說(shuo)，電(dian)(dian)價(jia)改革(ge)的(de)“八座大山”中又一座是要求電(dian)(dian)力企業承擔非商業化社會(hui)目標(biao)。

資料記載，在(zai)1993年7月(yue)的(de)一場(chang)國(guo)際研(yan)討會(hui)上，世界(jie)銀行(xing)中(zhong)國(guo)蒙古局工(gong)業(ye)能源處處長鈕法曼就(jiu)中(zhong)國(guo)電力(li)改革發表了他(ta)的(de)看法，其中(zhong)包括實行(xing)政企分(fen)開(kai)，電力(li)企業(ye)公(gong)司(si)化、商業(ye)化；建立(li)簡(jian)單、透(tou)明、統一的(de)電價，達到合(he)理配置電力(li)裝備并使市(shi)場(chang)機制發揮作用(yong)。

1993年-1994年，世界銀(yin)行與(yu)我國研(yan)究“中國電力部門(men)改革戰略選擇”，報(bao)告(gao)指出(chu)，電力企業的(de)非商業化社(she)會目標包(bao)括(kuo)兩個方面，一是電力企業內部的(de)非商業化社(she)會目標（如醫院、住房、幼兒園等）；二是電力企業外部非商業化的(de)社(she)會目標（如低(di)價支持貧困(kun)地區、農業用(yong)電、農產(chan)品(pin)用(yong)電和救災用(yong)電等）。

當(dang)時(shi)，世界(jie)銀行給(gei)出了四(si)大(da)處理辦法：具(ju)體地框定非(fei)商(shang)業(ye)化(hua)(hua)社會(hui)(hui)目(mu)標的(de)范圍(wei)和內(nei)容；核定達到非(fei)商(shang)業(ye)化(hua)(hua)社會(hui)(hui)目(mu)標所(suo)需的(de)費用(yong)；將(jiang)非(fei)經(jing)營性資(zi)產(chan)從電(dian)(dian)力(li)(li)企(qi)(qi)業(ye)中分離出去，建立獨立核算的(de)服務(wu)公司，與(yu)電(dian)(dian)力(li)(li)企(qi)(qi)業(ye)簽訂(ding)責任(ren)制合同，實行有償(chang)服務(wu)，同時(shi)面(mian)向社會(hui)(hui)，自(zi)(zi)主經(jing)營，自(zi)(zi)負盈虧；電(dian)(dian)力(li)(li)企(qi)(qi)業(ye)與(yu)政(zheng)府訂(ding)立實現(xian)非(fei)商(shang)業(ye)化(hua)(hua)社會(hui)(hui)目(mu)標的(de)責任(ren)制合同，政(zheng)府承諾對(dui)電(dian)(dian)力(li)(li)企(qi)(qi)業(ye)所(suo)消(xiao)耗的(de)費用(yong)和損(sun)失(shi)給(gei)予(yu)補償(chang)。

26年后的今天，隨著(zhu)電力市場化改革的推進，經營(ying)性與社會(hui)性目標再(zai)次成為討論的焦(jiao)點(dian)。

一位資深研究(jiu)者(zhe)說，鑒于(yu)電(dian)力行(xing)業(ye)將始終承(cheng)載(zai)保(bao)障(zhang)民(min)生等非(fei)商業(ye)化(hua)社(she)會(hui)(hui)目標，目前業(ye)內討論(lun)的針對(dui)市場(chang)(chang)與非(fei)市場(chang)(chang)部分設計“不對(dui)稱監管(guan)”，可(ke)能(neng)僅是(shi)(shi)其(qi)中一環，如何測算、評估實現非(fei)商業(ye)化(hua)社(she)會(hui)(hui)目標的投入和收益或許(xu)將是(shi)(shi)更大的“一盤棋”，其(qi)目標是(shi)(shi)既(ji)保(bao)證社(she)會(hui)(hui)性目標得以(yi)實現，比如保(bao)障(zhang)優先發(fa)用電(dian)等，又能(neng)夠支持市場(chang)(chang)化(hua)進程，而不是(shi)(shi)“干擾”市場(chang)(chang)價格(ge)信號。