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解決補貼拖欠將是一場持久戰。

2021年(nian)之后，可再生能源(yuan)去除中央補貼已成既定事實(shi)。但在此之前，排隊等待補貼的存量項(xiang)目規模依然龐大，解決補貼拖欠將是(shi)一場(chang)持(chi)久戰。

根據全(quan)國(guo)(guo)人大常(chang)委(wei)發布(bu)的《可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能源法執(zhi)法報告(gao)》顯示，2016年(nian)以(yi)來，國(guo)(guo)家政策(ce)承(cheng)諾的補貼(tie)發放不(bu)及時，補貼(tie)缺口不(bu)斷加大。截至(zhi)2019年(nian)，我國(guo)(guo)可(ke)再(zai)(zai)生(sheng)能源補貼(tie)缺口已(yi)達(da)3000億元以(yi)上。

高(gao)額補(bu)貼(tie)曾經(jing)扮演著可再生能源(yuan)發展主(zhu)要(yao)推動力的(de)角色。以光伏(fu)為例，2012年(nian)-2013年(nian)間，光伏(fu)發電上網電價高(gao)達0.9元/KWh-1元/KWh，其平均度電補(bu)貼(tie)一度高(gao)達0.6元/KWh。

也是在這個時期(qi)，我國光伏產業從單靠外銷走路(lu)轉向啟動國內市場。

目前，我國光伏裝機(ji)量和風(feng)電(dian)裝機(ji)量均位(wei)列世界第一。光伏產(chan)(chan)業還輸出了全球70%的(de)產(chan)(chan)能。風(feng)電(dian)產(chan)(chan)業成長起(qi)金風(feng)科技、遠景(jing)能源等一批具(ju)有世界影(ying)響(xiang)力的(de)企業。

然而，補貼拖欠已經成為(wei)我國新(xin)能源(yuan)產業(ye)發展的緊箍咒。

“可再(zai)生能(neng)源(yuan)行業(ye)(ye)投資(zi)規模接近(jin)6000億，就業(ye)(ye)人(ren)員(yuan)接近(jin)400多萬，補(bu)貼拖欠導致企業(ye)(ye)經營(ying)難以為繼，逐漸失去‘供血’和‘造血’機(ji)能(neng)，這不利(li)于‘六穩’大局。”中國（深(shen)圳）綜合開發(fa)研(yan)究院銀(yin)湖新(xin)能(neng)源(yuan)戰略研(yan)究中心(xin)專(zhuan)家委(wei)員(yuan)會副主任殷(yin)雄對記(ji)者反映(ying)。

補貼拖欠問題(ti)的解決，事關我國新能源(yuan)產(chan)業在(zai)平價時代能否健(jian)康(kang)發展。

缺口難填

去年8月到(dao)11月，全國人大常委會(hui)組織21位成員形成執法檢查組，對《可再(zai)生能源法》執法情(qing)況(kuang)進(jin)行了(le)一(yi)次全面摸底，檢查了(le)包括甘肅、青(qing)海、新疆(jiang)等在內(nei)的(de)18個省區。

根(gen)據(ju)檢查組的報告，2017年(nian)-2019年(nian)底，按年(nian)度計算可再生能源補(bu)貼缺口分別為(wei)1500億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)、2331億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)、3000億(yi)(yi)元(yuan)(yuan)以上。

弄清(qing)楚這(zhe)個巨大缺口的成因，需要算清(qing)楚三(san)筆帳：第一(yi)筆是(shi)財政部實際征收的可再生能源電價附加費(fei)有(you)多(duo)(duo)少(shao)(shao)；第二筆是(shi)需要補貼(tie)的可再生能源的量(liang)有(you)多(duo)(duo)少(shao)(shao)；第三(san)筆是(shi)國家已經補貼(tie)了多(duo)(duo)少(shao)(shao)，還有(you)多(duo)(duo)少(shao)(shao)未補貼(tie)。

第一筆賬相對容易核算，國(guo)家對于可再(zai)生能源(yuan)電價附(fu)加征收有(you)其明(ming)確(que)的標準(zhun)。根據相關標準(zhun)匡算，不難得(de)出(chu)電價附(fu)加理(li)論(lun)征收值。

而對于(yu)實際征收數額，財(cai)政(zheng)部歷年都有相(xiang)關(guan)數據(ju)公布(bu)(bu)。不同的是，財(cai)政(zheng)部公布(bu)(bu)的數據(ju)與理(li)論上應該征收的數據(ju)存在(zai)出入。

以2017年為(wei)例，此時(shi)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)附加征(zheng)收已先后(hou)經歷六輪調整，對于第二(er)、三產業(ye)用電(dian)(dian)(dian)的電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)附加征(zheng)收標(biao)準(zhun)已經提高(gao)到0.019元/KWh，按照當(dang)年第二(er)三產業(ye)用電(dian)(dian)(dian)量，以及居民用電(dian)(dian)(dian)量來乘相應的征(zheng)收標(biao)準(zhun)，其電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)附加應征(zheng)收額應為(wei)989億(yi)元左右，但由于自備電(dian)(dian)(dian)廠電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)附加征(zheng)收不到位等原因，當(dang)年實際(ji)可再(zai)生能源(yuan)電(dian)(dian)(dian)價(jia)(jia)附加實際(ji)收入(ru)僅為(wei)706億(yi)元，征(zheng)收率為(wei)71%。

此前的年(nian)份(fen)中，征收率最低的僅有57%，征收率最高的年(nian)份(fen)也(ye)未能(neng)達(da)到百(bai)分之百(bai)。

導致補(bu)貼缺口加大的(de)另(ling)一(yi)原(yuan)因是可再生(sheng)能(neng)源的(de)野蠻生(sheng)長(chang)。據(ju)《太陽能(neng)發展“十三五”規劃》，到2020年底(di)，太陽能(neng)發電裝機將(jiang)達到1.1億千(qian)瓦(wa)以上，其中，光伏發電裝機達1.05億千(qian)瓦(wa)以上。

但國家能源(yuan)局發布的數據顯示，到2019年底，光伏累(lei)計(ji)并(bing)網裝(zhuang)機已達2.04億(yi)千瓦，幾乎(hu)兩(liang)倍(bei)于規劃容量。此外，中(zhong)國風電(dian)累(lei)計(ji)并(bing)網裝(zhuang)機2.1億(yi)千瓦，生物(wu)質能累(lei)計(ji)裝(zhuang)機2254萬千瓦。理論上講，這些都是(shi)補貼時(shi)代下的可(ke)再生能源(yuan)項目，均在補貼范圍之(zhi)內。

目前，已經明確進入前七(qi)批補貼目錄，拿到了補貼通行(xing)證的風(feng)電項(xiang)目共計117.3GW，光伏發電項(xiang)目共計47.3GW，生物質發電項(xiang)目20.24GW。

相(xiang)對而言(yan)，風(feng)電行業因規(gui)模(mo)(mo)化發展早，早前(qian)進(jin)(jin)入補(bu)(bu)貼(tie)目(mu)錄(lu)的項目(mu)較多，目(mu)前(qian)已進(jin)(jin)入補(bu)(bu)貼(tie)目(mu)錄(lu)的項目(mu)占并網總(zong)量(liang)的約(yue)(yue)56%。而光伏行業受(shou)補(bu)(bu)貼(tie)拖欠的影(ying)響面較大，截(jie)至目(mu)前(qian)，其(qi)進(jin)(jin)入補(bu)(bu)貼(tie)目(mu)錄(lu)的項目(mu)規(gui)模(mo)(mo)僅占總(zong)量(liang)的約(yue)(yue)23%。

生物質發(fa)電項目總量(liang)較少，相(xiang)對而言受補貼拖(tuo)欠的影(ying)響面積不大。

按(an)照彭博新能源估算，將所有目錄之外的(de)項(xiang)目考慮在內，補貼(tie)缺口(kou)將在2035年(nian)左右擴大到(dao)1.4萬億元(yuan)。如不采取其(qi)他措施，補貼(tie)拖欠(qian)問題(ti)將持續更久。

持久戰

補貼拖欠由來已久。

電價附加征收(shou)金(jin)的(de)(de)管理和發(fa)放方(fang)式也(ye)產生一定影響(xiang)。從2012年開始(shi)，電價附加征收(shou)金(jin)的(de)(de)管理權收(shou)歸財政部(bu)，而不(bu)再由電網企業管理發(fa)放。如(ru)此(ci)，各省補(bu)貼資(zi)(zi)金(jin)的(de)(de)調配時(shi)差(cha)，以及更加繁瑣的(de)(de)程序導致當(dang)時(shi)的(de)(de)能源企業拿到(dao)補(bu)貼資(zi)(zi)金(jin)，需要一年到(dao)一年半(ban)以上(shang)的(de)(de)時(shi)間。

而(er)在2010年時，可(ke)再生(sheng)能源電價附加已經出現入(ru)不敷出的情(qing)況，到2011年底，這(zhe)一缺(que)口已經達100億(yi)元左(zuo)右。

當(dang)時，政(zheng)府給出的解決(jue)辦(ban)法(fa)是提高征(zheng)收(shou)標(biao)準。2011年底，財(cai)政(zheng)部會同國家發改委(wei)、能(neng)源(yuan)局共同制(zhi)定(ding)了《可再生能(neng)源(yuan)發展基(ji)金征(zheng)收(shou)使用管理(li)暫行(xing)辦(ban)法(fa)》，將可再生能(neng)源(yuan)的電價附(fu)加征(zheng)收(shou)標(biao)準提高到(dao)0.008元/KWh。

此后又(you)歷經兩輪調整，征(zheng)收(shou)標準在2016年提至0.019元/KWh。此后，考慮二三產業(ye)電力用戶的承受(shou)能力，這一(yi)辦法未(wei)再使用。

記者根據財政(zheng)部(bu)歷(li)年數據統計，截至(zhi)目前，電價(jia)附加支出(chu)累計超過4474億元。其(qi)公布的(de)電價(jia)附加歷(li)年累計收(shou)入(ru)大約為4475元，收(shou)支基本平衡。

2020年是(shi)中(zhong)國可再生能源中(zhong)央補貼(tie)的(de)最后(hou)期(qi)限(xian)。但解決補貼(tie)拖欠或許將是(shi)一場持久(jiu)戰。

除去2019年(nian)前的并網容量(liang)之外(wai)，還有2020年(nian)的大部(bu)分新增并網裝機需要補貼。殷雄(xiong)預(yu)計，到2030年(nian)左右，可再生能源的補貼缺口(kou)將達到10000億元。

“‘十三(san)五’期間90%以(yi)上(shang)新增可再生能源發(fa)電(dian)項目補貼資金(jin)來源尚未落(luo)實。”殷雄反映。

日前(qian)，財(cai)政部(bu)發(fa)(fa)布(bu)《關于開展可(ke)再生能源發(fa)(fa)電補貼項(xiang)目清單有(you)關工作的通(tong)知》明確，以后國家(jia)不(bu)再采用補貼目錄，而是由電網企業確定并(bing)定期公布(bu)符合條件的可(ke)再生能源發(fa)(fa)電補貼項(xiang)目清單。

納(na)入首批補貼清單的所(suo)有項(xiang)目(mu)(mu)應于2006年(nian)及以(yi)后年(nian)度按規定(ding)完(wan)(wan)成核準(各(ge)案)手續。其(qi)中(zhong)，風電(dian)項(xiang)目(mu)(mu)于2019年(nian)12月(yue)底(di)前(qian)(qian)全(quan)部機組(zu)完(wan)(wan)成并網(wang)(wang)。光伏(fu)(fu)發(fa)電(dian)項(xiang)目(mu)(mu)需(xu)于2017年(nian)7月(yue)底(di)前(qian)(qian)全(quan)部機組(zu)完(wan)(wan)成并網(wang)(wang)（光伏(fu)(fu)“領跑者”基(ji)地項(xiang)目(mu)(mu)和2019年(nian)光伏(fu)(fu)競價(jia)項(xiang)目(mu)(mu)并網(wang)(wang)時間可延長至2019年(nian)12月(yue)底(di)），生物質(zhi)發(fa)電(dian)項(xiang)目(mu)(mu)需(xu)于2018年(nian)1月(yue)底(di)前(qian)(qian)全(quan)部機組(zu)完(wan)(wan)成并網(wang)(wang)。

根(gen)據補(bu)貼清單制的實行(xing)要求來看，風電補(bu)貼覆蓋(gai)速(su)度同樣快(kuai)于光伏和生物(wu)質發電。

求解補貼拖欠

補貼拖(tuo)欠對(dui)光伏行(xing)業(ye)的影響，比風電(dian)和生物(wu)質能發電(dian)的影響相對(dui)較大。與風電(dian)行(xing)業(ye)以央(yang)企(qi)開發為主不同，光伏行(xing)業(ye)則是民營(ying)企(qi)業(ye)居多。

我國(guo)的(de)另一個現狀(zhuang)是，民營(ying)企(qi)業普遍融難，且融資成本高。在補貼款遲遲不到位的(de)情況下，此前光伏行業瘋(feng)狂擴張的(de)隱患爆發，一大(da)批中小企(qi)業相繼倒閉(bi)，甚至全球第二大(da)光伏電站運營(ying)商協鑫新能源亦陷入賣(mai)身國(guo)資的(de)窘境。

然而，補(bu)貼拖(tuo)欠(qian)對風(feng)電行(xing)業也并非(fei)全無影響。即便是財(cai)大氣(qi)粗的(de)央(yang)企，如龍源(yuan)電力、華(hua)能(neng)新能(neng)源(yuan)、大唐新能(neng)源(yuan)等受困于(yu)補(bu)貼拖(tuo)欠(qian)。2019年財(cai)報顯示，這(zhe)些企業的(de)應收賬(zhang)款均超過了當(dang)期的(de)營業收入。

長(chang)此以往，不(bu)僅不(bu)利于可(ke)再生能(neng)源(yuan)行業的健(jian)康發展，企業經營困(kun)難(nan)，發展受限亦會影(ying)響到就(jiu)業和社會穩定。從(cong)另一層面來講，中(zhong)國可(ke)再生能(neng)源(yuan)的發展扮(ban)演著國家能(neng)源(yuan)轉型的主(zhu)要推手(shou)，其超長(chang)的產(chan)業鏈條，也曾經帶(dai)動(dong)了南(nan)高齒(chi)、東(dong)方電氣(qi)等中(zhong)國重型裝備企業的轉型升(sheng)級和技術(shu)進(jin)步(bu)。

因而(er)，打好補貼拖欠這場(chang)戰役，對于(yu)可再(zai)生能源的未來而(er)言十分關鍵。

殷雄在向記者的致(zhi)信中(zhong)提到，可發行專項建(jian)設債來解決補貼拖欠(qian)。并舉出了(le)2015年(nian)-2017年(nian)，中(zhong)國(guo)發行專項建(jian)設債解推動(dong)了(le)棚戶區改造(zao)、重大(da)水利工程等項目(mu)建(jian)設的實例。

“政(zheng)府層(ceng)面，以(yi)每年電價附加收入（800億(yi)元左右）作為(wei)到期回(hui)購資(zi)金(jin)，并按照債券利(li)率的50％給予貼息支持（中(zhong)央和地方各負擔(dan)25%）。金(jin)融機構層(ceng)面，以(yi)政(zheng)策性銀(yin)行(xing)作為(wei)發(fa)行(xing)主體，初步預計每年發(fa)行(xing)規模800—1000億(yi)元，連續(xu)十(shi)年發(fa)行(xing)，總規模控制在10000億(yi)元之內，可以(yi)基本覆(fu)蓋(gai)可再生能(neng)源補(bu)貼缺(que)口。”殷雄提出(chu)。

據相(xiang)關人士(shi)透露，財(cai)政(zheng)部(bu)對于發債(zhai)已有討(tao)論，且認為具備可(ke)操作性。但(dan)是(shi)貼息來(lai)(lai)源、發展(zhan)規模、發債(zhai)主(zhu)體等細化內(nei)容(rong)落實(shi)起來(lai)(lai)并(bing)不(bu)容(rong)易。