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“按照‘碳中和’目標，將來風光電站用地要占到我們國土面積的1%左右。對于西部地區來說有足夠的建設場地，那東南部省份要不要建設呢?”

5月30日，清華大學社會科(ke)學學院能(neng)源(yuan)(yuan)轉型研究中心常(chang)務副主任何繼江對記者表示，土地使用(yong)瓶頸仍然是制約新能(neng)源(yuan)(yuan)發電的一(yi)大困難(nan)。

記者注意到(dao)，過(guo)去數年(nian)間，隨著(zhu)光(guang)伏電(dian)站規模與數量的(de)不斷增長，光(guang)伏項目違規占(zhan)地的(de)爭議(yi)時有發(fa)生。今年(nian)4月，江蘇(su)省自然資源廳(ting)公告，浙江新能全(quan)資孫公司未經批(pi)準(zhun)、擅自占(zhan)用永(yong)久基本農(nong)田建設(she)光(guang)伏項目。

5月27日，浙江新能證券部工作人員對記(ji)者表(biao)示，不清楚(chu)該項目當時的(de)用地(di)審(shen)批過(guo)程，但其強調已經整(zheng)改完成。

5月25日，水利部印發(fa)了《水利部關于加(jia)強河湖水域岸線(xian)空(kong)間管控(kong)的(de)指導意見》，要求光(guang)伏(fu)電(dian)站、風力發(fa)電(dian)等項目不得在河道(dao)、湖泊(bo)、水庫內建設。

那么，光伏項目(mu)用地應當如何取得?如何才能符合用地政(zheng)策?光伏企業下一步怎么走?

“不改變原有地性質”

光伏(fu)項(xiang)目突飛猛進的背后，需要(yao)大量的土地。

金杜律師事務所(suo)在(zai)2021年1月(yue)的(de)一(yi)份研(yan)報(bao)指出(chu)，嚴格按照規定以光伏陣列(lie)區所(suo)占面積辦理建(jian)設用地(di)審(shen)批手續的(de)方式(shi)建(jian)設光伏項(xiang)目，將大幅提高(gao)發(fa)(fa)電企業(ye)的(de)用地(di)成本，因此，要么選擇(ze)戈壁、荒灘(tan)等未利用地(di)開發(fa)(fa)，要么將光伏與草(cao)地(di)、林(lin)地(di)、農田等結(jie)合，建(jian)設互補(bu)共存的(de)復合型光伏項(xiang)目。

在過去數年(nian)間，復合型光伏項目用地政策呈現由緊到松的趨勢。

2017年(nian)9月《關于支持光(guang)伏扶貧和規范光(guang)伏發電產業用(yong)地(di)(di)的(de)(de)意見》要求各地(di)(di)省級能源、國土資源主(zhu)管部門研究(jiu)提出本(ben)地(di)(di)區光(guang)伏復合(he)項(xiang)目建設(she)(she)要求和認定標準。在此基礎上，對于符合(he)本(ben)地(di)(di)區光(guang)伏復合(he)項(xiang)目建設(she)(she)要求和認定標準的(de)(de)項(xiang)目，其(qi)光(guang)伏方(fang)陣(zhen)在占用(yong)除永久(jiu)基本(ben)農田(tian)以外的(de)(de)農用(yong)地(di)(di)時無(wu)需(xu)辦理轉建手續，在保障農用(yong)地(di)(di)可持續利(li)用(yong)的(de)(de)前提下(xia)可不改變原用(yong)地(di)(di)性質。

簡單(dan)來說(shuo)，光伏電站(zhan)中的不(bu)同(tong)建設項目，可以申請不(bu)同(tong)的土地性質。

中(zhong)倫律(lv)師事(shi)務(wu)所王威(wei)律(lv)師撰文指出，在光伏復合項目(mu)建(jian)設中(zhong)，變電站及(ji)運行管理(li)中(zhong)心、集電線路桿塔基(ji)礎(chu)用(yong)(yong)(yong)地按建(jian)設用(yong)(yong)(yong)地管理(li)依法辦理(li)建(jian)設用(yong)(yong)(yong)地審批(pi)手(shou)續;利(li)用(yong)(yong)(yong)農(nong)用(yong)(yong)(yong)地布設的光伏方陣可不改變原用(yong)(yong)(yong)地性質(zhi)。

需要強調的(de)是，對于復(fu)合型光(guang)伏(fu)項(xiang)目來說，紅線是“不(bu)改變原(yuan)用地(di)性(xing)質(zhi)”。目前(qian)，各地(di)出(chu)臺(tai)的(de)光(guang)伏(fu)復(fu)合項(xiang)目用地(di)規定除(chu)了對項(xiang)目建設(she)提出(chu)要求，都明確嚴禁出(chu)現(xian)拋(pao)荒(huang)、撂荒(huang)等行為。

河南安陽縣人民法院(yuan)上(shang)傳的一則裁判文書顯示，2015年(nian)，某光(guang)(guang)伏(fu)電力(li)公司(si)租用(yong)了當地(di)的食(shi)用(yong)菌大(da)棚(peng)(peng)棚(peng)(peng)頂建(jian)(jian)設(she)光(guang)(guang)伏(fu)項目，該(gai)大(da)棚(peng)(peng)所在地(di)大(da)部分為耕地(di);2016年(nian)下半年(nian)，該(gai)光(guang)(guang)伏(fu)項目建(jian)(jian)成(cheng)并網運營，但大(da)棚(peng)(peng)內卻(que)未種植(zhi)食(shi)用(yong)菌，未搭設(she)大(da)棚(peng)(peng)的土地(di)上(shang)也建(jian)(jian)有光(guang)(guang)伏(fu)方(fang)陣，且“下方(fang)雜草叢生，土地(di)處于拋荒、撂(liao)荒狀(zhuang)態(tai)”。據(ju)此，安陽縣檢察院(yuan)對當地(di)政府和自然資(zi)源局提起公益訴訟，法院(yuan)最終認(ren)定(ding)兩被告怠于履行監督管理職(zhi)責的行為違法。

因此(ci)，在復合型光伏項目(mu)并網發電(dian)后(hou)，所在地(di)的農(nong)業活動應當正(zheng)常(chang)進(jin)行，形成(cheng)“漁光互補”“農(nong)光互補”等;不能只剩下(xia)光伏電(dian)站，否(fou)則也屬于違(wei)法使用土地(di)。

用(yong)地合法性存在問題的后果，很可能是整個項目都要付(fu)之東流。

例(li)如(ru)國電(dian)投(tou)子公司參與投(tou)資建設(she)的(de)漳浦綠領農業科技大棚光伏電(dian)站(zhan)。該項目總投(tou)資12億元，占地2000畝，2015年10月開(kai)工，2016年4月20日正式投(tou)產發電(dian)。但(dan)還不到(dao)3個月，該項目就(jiu)因(yin)涉嫌非(fei)法占用土地遭到(dao)罰款并要求限期拆除。

錦天城律(lv)師事務所袁(yuan)雯卿律(lv)師2021年9月撰文(wen)指(zhi)出(chu)，根據(ju)實務案(an)例(li)，不論是(shi)違規(gui)占(zhan)用耕(geng)地(di)(di)還是(shi)違規(gui)占(zhan)用林地(di)(di)，都(dou)可能(neng)面臨(lin)責(ze)令(ling)拆除、并(bing)處罰款(kuan)的行(xing)政處罰;并(bing)且，即使光伏電站項(xiang)目屬于當地(di)(di)政府招商引資項(xiang)目或地(di)(di)方光伏扶貧項(xiang)目，后期也可能(neng)因為用地(di)(di)合法性問題被責(ze)令(ling)拆除。

用地政策在收緊

光伏項(xiang)目對(dui)于土地的(de)需求在增長，地方用地政策則在收(shou)緊。

全國人(ren)大代表(biao)、陽(yang)光電源(yuan)(yuan)董(dong)事長曹仁(ren)賢就(jiu)曾(ceng)呼吁，“允許在生態(tai)(tai)紅(hong)線范圍內非核心區域建設可(ke)再生能源(yuan)(yuan)發電項(xiang)目(mu)。”2021年9月(yue)，生態(tai)(tai)環境部在答復(fu)時表(biao)示，接下來將進(jin)一步明(ming)確(que)包括可(ke)再生能源(yuan)(yuan)項(xiang)目(mu)在內的(de)建設項(xiang)目(mu)與生態(tai)(tai)保護紅(hong)線的(de)監(jian)管關系。

不過(guo)，各地的(de)相(xiang)關(guan)政策趨勢與曹仁賢的(de)愿景背(bei)道(dao)而馳，嚴禁占用耕田和生態紅線(xian)得到了進(jin)一步明確。

2021年11月2日(ri)(ri)，山東省(sheng)自然資源廳(ting)下發《關于對光伏項目用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)進行核查的通知(zhi)》，要求(qiu)核查光伏項目土地(di)(di)使用(yong)(yong)(yong)是(shi)否(fou)符合(he)此(ci)前規定要求(qiu)，是(shi)否(fou)履行項目建(jian)設(she)(she)(she)方(fang)案(an)和(he)土地(di)(di)復(fu)合(he)利(li)用(yong)(yong)(yong)方(fang)案(an)備案(an)程序，永久性建(jian)設(she)(she)(she)設(she)(she)(she)施是(shi)否(fou)取得合(he)法(fa)建(jian)設(she)(she)(she)用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)審批手(shou)續(xu)，布設(she)(she)(she)在農用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)上的光伏設(she)(she)(she)施是(shi)否(fou)存在硬(ying)化地(di)(di)面、破壞耕(geng)作層(ceng)、拋荒(huang)、撂荒(huang)、影(ying)響農業生產(chan)等情況，并且要求(qiu)即日(ri)(ri)起停止光伏項目用(yong)(yong)(yong)地(di)(di)占(zhan)用(yong)(yong)(yong)耕(geng)地(di)(di)的備案(an)工作。

今(jin)年2月9日，寧夏(xia)自治區(qu)人民政(zheng)府對2015年印發的《關于規范(fan)新能源(yuan)產業用地的通(tong)知》進行了三項修改(gai)，明確加上了“嚴禁(jin)占用永久基本(ben)農田和(he)生態保護紅線”。

5月19日，特變電工子(zi)公司(si)項目(mu)施工清表問題發生后，當地政府(fu)聯合調查(cha)組已經(jing)表態：“舉一反(fan)三，認真整改，堅決落(luo)實(shi)最嚴(yan)格(ge)的耕(geng)地保護制度，守住(zhu)糧(liang)食安全底線，維護好(hao)人民群眾切(qie)身(shen)利(li)益。”

近日，一位(wei)光(guang)伏業(ye)內人士對記(ji)者(zhe)表示，此前(qian)光(guang)伏項(xiang)目(mu)建設過(guo)程中一些規(gui)范(fan)比(bi)較模糊，只需要得到村委、縣政府等同意就可以，現在上(shang)級部(bu)門(men)進一步(bu)明(ming)確了用地規(gui)范(fan)。

5月25日，水(shui)利(li)部印發(fa)了《水(shui)利(li)部關(guan)于加(jia)強(qiang)河湖水(shui)域(yu)岸線空間(jian)管控的指(zhi)導(dao)意見(jian)》，要(yao)求光伏電站、風力發(fa)電等項目不得在河道、湖泊、水(shui)庫內建設(she)。

在何繼江(jiang)看來(lai)，這(zhe)是對(dui)于新能源電(dian)站用地政策的進一步收緊，“建設水面光伏對(dui)于河道、湖(hu)泊(bo)的行洪、生態保(bao)護等到底有多大影(ying)響，這(zhe)些需要進行科學評(ping)估，統(tong)籌管理，不應當(dang)一刀切。”

何繼(ji)江還(huan)告訴(su)記者(zhe)，同樣(yang)(yang)是(shi)使(shi)用農(nong)業用地，不同的省份(fen)完全不一(yi)(yi)樣(yang)(yang)，耕地的產(chan)量不一(yi)(yi)樣(yang)(yang)，發達地區(qu)和落后地區(qu)的用地成本也不一(yi)(yi)樣(yang)(yang)，不能用單一(yi)(yi)的標(biao)準去(qu)限(xian)制。

天(tian)風(feng)證(zheng)券3月28日研報(bao)指出，當(dang)前中西部省份(fen)光伏電站土地(di)租賃費用為200～300元/畝(mu)/年，但山(shan)東、江蘇及河(he)北(bei)部分地(di)區可以(yi)達到(dao)700～800元/畝(mu)/年，甚至浙江某(mou)光伏競(jing)價(jia)項目的土地(di)租金飆至2500元/畝(mu)/年。

今年3月，晶科能源CEO陳康平就在(zai)公(gong)開場合表示(shi)，要加強(qiang)光(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)復合項(xiang)目用(yong)地(di)保(bao)障(zhang)。他建議，國家層面出臺支持(chi)光(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)復合項(xiang)目建設的(de)稅(shui)收優惠政策(ce)，明確光(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)復合項(xiang)目中光(guang)(guang)伏(fu)(fu)(fu)陣列的(de)耕地(di)占用(yong)稅(shui)、土地(di)使用(yong)稅(shui)減免(mian)規(gui)定。