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近日天津濱海新區拆除了70MW光(guang)(guang)伏發(fa)電(dian)項目再一(yi)次將光(guang)(guang)伏用地推到(dao)“風口浪尖”上，根(gen)據資料，該光(guang)(guang)伏電(dian)站位于(yu)海洋生(sheng)態保護區內，這是當地政府不(bu)得(de)不(bu)嚴令拆除的(de)“紅(hong)線(xian)”。

劉(liu)(liu)明（化名）所在的(de)(de)企業，在數月前達(da)成了一(yi)(yi)筆光(guang)伏電站交(jiao)(jiao)易(yi)，但時至(zhi)今(jin)日，劉(liu)(liu)明仍(reng)奔波在交(jiao)(jiao)易(yi)收尾的(de)(de)工(gong)作中，其中土地(di)(di)便是(shi)讓他最(zui)為頭疼(teng)的(de)(de)問題。“一(yi)(yi)方面(mian)是(shi)買(mai)方要求除光(guang)伏復合項目之外的(de)(de)光(guang)伏電站用地(di)(di)必須按(an)規(gui)定轉為建設用地(di)(di)，這是(shi)一(yi)(yi)項‘大(da)工(gong)程’；另一(yi)(yi)方面(mian)，稅(shui)收是(shi)光(guang)伏電站用地(di)(di)面(mian)臨的(de)(de)最(zui)大(da)的(de)(de)風險點之一(yi)(yi)”，劉(liu)(liu)明介紹。

光伏(fu)電站(zhan)(zhan)交易(yi)市場(chang)的(de)(de)快速(su)崛起，褪(tun)去泡沫，存量光伏(fu)電站(zhan)(zhan)開(kai)始暴露出許多遺留(liu)問題，不少企業也面對劉明公司(si)一樣(yang)的(de)(de)“窘境”。

劉明直(zhi)言(yan)，存量(liang)光伏(fu)電站最大的(de)風(feng)險(xian)問(wen)(wen)題(ti)(ti)來自于(yu)兩方面(mian)，一個是合(he)規(gui)性(xing)(xing)問(wen)(wen)題(ti)(ti)，另(ling)一個則是因建設施(shi)工帶(dai)來的(de)質量(liang)問(wen)(wen)題(ti)(ti)，但相(xiang)較而(er)言(yan)，合(he)規(gui)性(xing)(xing)是“致(zhi)命性(xing)(xing)”，質量(liang)問(wen)(wen)題(ti)(ti)是隱患，但遠沒有合(he)規(gui)問(wen)(wen)題(ti)(ti)來的(de)嚴重。而(er)土地是其中最為典型(xing)的(de)合(he)規(gui)性(xing)(xing)問(wen)(wen)題(ti)(ti)。

這(zhe)一(yi)點也得到了某試圖通(tong)過收(shou)購擴(kuo)大(da)光伏(fu)電站裝機量的(de)(de)(de)國有(you)企(qi)業的(de)(de)(de)認可，在他們看來，技術性的(de)(de)(de)問(wen)題(ti)都可以(yi)通(tong)過整改解(jie)決，但合規(gui)性的(de)(de)(de)問(wen)題(ti)往往沒有(you)有(you)效的(de)(de)(de)解(jie)決方案(an)。

土地性質問題：“高昂”的用地成本

追(zhui)溯光伏(fu)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的相(xiang)關規定(ding)，2015年國土(tu)(tu)資源部(bu)(bu)(bu)、發(fa)展改革委、科技部(bu)(bu)(bu)、工業(ye)和信息化(hua)部(bu)(bu)(bu)、住房城鄉建設(she)部(bu)(bu)(bu)、商務部(bu)(bu)(bu)六大部(bu)(bu)(bu)委聯合下發(fa)了《關于支持新(xin)產業(ye)新(xin)業(ye)態(tai)發(fa)展促(cu)進大眾創業(ye)萬眾創新(xin)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的意見》（國土(tu)(tu)資規〔2015〕5號）（以下簡(jian)稱“5號文”），明確“光伏(fu)、風力發(fa)電(dian)等項目(mu)使用(yong)(yong)戈(ge)壁(bi)、荒(huang)漠(mo)、荒(huang)草地(di)(di)(di)等未利用(yong)(yong)土(tu)(tu)地(di)(di)(di)的，對(dui)(dui)不占壓土(tu)(tu)地(di)(di)(di)、不改變(bian)地(di)(di)(di)表形(xing)態(tai)的用(yong)(yong)地(di)(di)(di)部(bu)(bu)(bu)分，可(ke)按(an)原地(di)(di)(di)類認定(ding)，不改變(bian)土(tu)(tu)地(di)(di)(di)用(yong)(yong)途(tu)，在年度(du)土(tu)(tu)地(di)(di)(di)變(bian)更調查時作出標(biao)注，用(yong)(yong)地(di)(di)(di)允許(xu)以租(zu)賃等方(fang)式取得(de)，雙(shuang)方(fang)簽訂好補償協(xie)議(yi)，用(yong)(yong)地(di)(di)(di)報當地(di)(di)(di)縣級國土(tu)(tu)資源部(bu)(bu)(bu)門備案；對(dui)(dui)項目(mu)永久性建筑(zhu)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)部(bu)(bu)(bu)分，應依法按(an)建設(she)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)辦理手續。對(dui)(dui)建設(she)占用(yong)(yong)農用(yong)(yong)地(di)(di)(di)的，所有用(yong)(yong)地(di)(di)(di)部(bu)(bu)(bu)分均應按(an)建設(she)用(yong)(yong)地(di)(di)(di)管理”。

這一規(gui)(gui)定伴隨著我(wo)國光伏(fu)電(dian)站裝機規(gui)(gui)模的(de)數倍增(zeng)長，累計裝機規(gui)(gui)模從2015年的(de)43GW躍升至(zhi)2017年的(de)130GW，這其中有(you)近一半(ban)的(de)光伏(fu)電(dian)站場區(qu)用(yong)地為(wei)農用(yong)地。

“5號文并沒有(you)禁止光(guang)伏電站使用(yong)(yong)農(nong)(nong)用(yong)(yong)地(di)，盡管要求占(zhan)用(yong)(yong)農(nong)(nong)用(yong)(yong)地(di)需(xu)按照建設用(yong)(yong)地(di)管理，但很(hen)多(duo)企業并不(bu)會將光(guang)伏場區用(yong)(yong)地(di)全(quan)部轉為建設用(yong)(yong)地(di)，這(zhe)不(bu)現實，土(tu)地(di)出讓金的代價太大了。大家(jia)默認場區用(yong)(yong)地(di)不(bu)占(zhan)壓(ya)土(tu)地(di)、不(bu)改變(bian)地(di)表(biao)形(xing)態”，劉明介紹道。

據(ju)記者(zhe)了(le)解，每兆瓦光(guang)伏電站(zhan)占地一般(ban)為(wei)30-40畝地，那么1GW光(guang)伏電站(zhan)用(yong)地約(yue)為(wei)30000-40000畝，而2017年全(quan)年全(quan)國新(xin)增建設用(yong)地總量指(zhi)標為(wei)600萬畝。

“每(mei)個省每(mei)年(nian)都有固定(ding)的建設用(yong)(yong)地指(zhi)標，也(ye)不(bu)可能全部放(fang)給光伏(fu)用(yong)(yong)地”，某資深(shen)行(xing)業(ye)人士(shi)介紹道，“另外，在國土(tu)中(zhong)認定(ding)為(wei)農用(yong)(yong)地屬性的土(tu)地，很多已經是荒漠、沙礫(li)等無法開展農業(ye)作業(ye)的地塊，不(bu)建設光伏(fu)電(dian)站，這(zhe)塊土(tu)地其實也(ye)廢掉了”。

2015年(nian)之后，光(guang)伏行業如火如荼的(de)(de)發(fa)展(zhan)了幾年(nian)，這其中，相(xiang)關主管部門也一直在與國土部門溝通光(guang)伏用地(di)相(xiang)關事宜，試圖為行業爭取光(guang)伏用地(di)的(de)(de)寬(kuan)松政策，然而(er)因各種原因，光(guang)伏電站(zhan)用地(di)的(de)(de)相(xiang)關政策并未(wei)進一步明確(que)。

直(zhi)到2017年因光(guang)(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)貧(pin)項(xiang)目用(yong)地(di)的(de)矛盾暴露，國(guo)土(tu)(tu)資(zi)源部聯合國(guo)家扶(fu)貧(pin)辦、國(guo)家能源局(ju)下發(fa)(fa)(fa)了《關(guan)于支持光(guang)(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)貧(pin)和規范光(guang)(guang)伏(fu)(fu)發(fa)(fa)(fa)電產業(ye)用(yong)地(di)的(de)意見(jian)》（國(guo)土(tu)(tu)資(zi)規[2017]8號），除了強調5號文中的(de)相關(guan)規定外，允許光(guang)(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)貧(pin)項(xiang)目及利用(yong)農用(yong)地(di)復合建設的(de)光(guang)(guang)伏(fu)(fu)發(fa)(fa)(fa)電站項(xiang)目使(shi)用(yong)農用(yong)地(di)，但是(shi)除光(guang)(guang)伏(fu)(fu)扶(fu)貧(pin)以及光(guang)(guang)伏(fu)(fu)+項(xiang)目之(zhi)外，大比(bi)例的(de)普通光(guang)(guang)伏(fu)(fu)電站用(yong)地(di)遺留下來的(de)問(wen)題(ti)已經(jing)形成。

稅收：光伏用地的另一顆“炸彈”

光伏(fu)(fu)電站(zhan)(zhan)(zhan)用(yong)(yong)地(di)(di)風險除了(le)土(tu)地(di)(di)性質問題之(zhi)外(wai)，還有未明確的(de)土(tu)地(di)(di)使(shi)用(yong)(yong)稅(shui)(shui)(shui)問題。記(ji)者曾(ceng)陸(lu)續報道過山(shan)(shan)東等(deng)地(di)(di)縣(xian)士級財稅(shui)(shui)(shui)部門要求光伏(fu)(fu)電站(zhan)(zhan)(zhan)繳(jiao)納(na)城鎮(zhen)土(tu)地(di)(di)使(shi)用(yong)(yong)稅(shui)(shui)(shui)的(de)相(xiang)關問題。在山(shan)(shan)東投資建設光伏(fu)(fu)電站(zhan)(zhan)(zhan)的(de)業主或(huo)(huo)許都(dou)或(huo)(huo)多(duo)(duo)或(huo)(huo)少的(de)被(bei)要求過“繳(jiao)稅(shui)(shui)(shui)”，即使(shi)領跑(pao)者項目也并不(bu)例外(wai)（詳(xiang)情可點擊(ji)《不(bu)堪(kan)重負！山(shan)(shan)東某地(di)(di)多(duo)(duo)座光伏(fu)(fu)電站(zhan)(zhan)(zhan)被(bei)全面積催繳(jiao)高額土(tu)地(di)(di)使(shi)用(yong)(yong)稅(shui)(shui)(shui)》《每年5-8元/平方米！土(tu)地(di)(di)使(shi)用(yong)(yong)稅(shui)(shui)(shui)讓山(shan)(shan)東地(di)(di)面光伏(fu)(fu)電站(zhan)(zhan)(zhan)投資商陷入絕境》查(cha)看）。

實際(ji)上，關(guan)于光(guang)伏電站用(yong)地(di)是(shi)否需要繳納(na)(na)城鎮土地(di)使用(yong)稅并沒有明確的(de)文(wen)件參考(kao)，大部分的(de)繳稅要求其實來自(zi)于地(di)市級財稅部門，同時，因(yin)沒有明確文(wen)件規定，繳稅額度以(yi)及繳納(na)(na)面積同樣(yang)因(yin)地(di)區而(er)異。。

除此之(zhi)外(wai)，劉明透露，對(dui)于(yu)光(guang)(guang)伏繳(jiao)稅面積(ji)(ji)認定(ding)方(fang)(fang)(fang)法有三類，一(yi)是(shi)按實際占地(di)(di)(di)面積(ji)(ji)認定(ding)，這也是(shi)所需繳(jiao)納(na)土地(di)(di)(di)稅最多(duo)的(de)(de)認定(ding)方(fang)(fang)(fang)式(shi)；第二是(shi)根據光(guang)(guang)伏板投影方(fang)(fang)(fang)式(shi)認定(ding)；第三是(shi)按照光(guang)(guang)伏支(zhi)架基礎占地(di)(di)(di)面積(ji)(ji)認定(ding)，這是(shi)繳(jiao)納(na)稅額(e)最少的(de)(de)認定(ding)方(fang)(fang)(fang)式(shi)。舉個例子，某(mou)占地(di)(di)(di)800畝地(di)(di)(di)的(de)(de)光(guang)(guang)伏復合(he)項目(mu)需要(yao)繳(jiao)納(na)耕地(di)(di)(di)占用稅，按照第一(yi)類認定(ding)方(fang)(fang)(fang)式(shi)，該(gai)企業需要(yao)繳(jiao)納(na)1400萬余元，這對(dui)于(yu)企業來講可謂是(shi)一(yi)筆巨(ju)大的(de)(de)支(zhi)出(chu)，而(er)如(ru)果按照第三類認定(ding)方(fang)(fang)(fang)式(shi)，只需要(yao)繳(jiao)納(na)20-30萬元。

按(an)哪(na)種方(fang)式(shi)認(ren)定將直接影響繳稅(shui)額(e)度(du)，政策的不明晰給了許(xu)多(duo)事情(qing)商榷的空間，但也可(ke)能存在“天價”稅(shui)收(shou)，讓業主欲(yu)哭無淚，因為大部分項(xiang)目在進行投資收(shou)益率測算時(shi)并未將這筆稅(shui)費(fei)作(zuo)為邊界條(tiao)件。

2017年，國家(jia)能源局綜合司下(xia)發(fa)了關(guan)于征求對《關(guan)于減輕可(ke)再生能源領域(yu)涉企稅(shui)費負擔的(de)(de)(de)通知》意見的(de)(de)(de)函。征求意見稿(gao)中提到(dao)，在城(cheng)(cheng)市(shi)、縣城(cheng)(cheng)、建(jian)制鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)、工礦區范圍內使用土地(di)(di)建(jian)設的(de)(de)(de)光(guang)(guang)伏發(fa)電項(xiang)目，由省級政府核定起(qi)征標(biao)準，未達建(jian)制鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)規模以及不在建(jian)制鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)規劃內的(de)(de)(de)土地(di)(di)上建(jian)設的(de)(de)(de)，不征收(shou)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)土地(di)(di)使用稅(shui)；達到(dao)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)土地(di)(di)使用稅(shui)起(qi)征標(biao)準的(de)(de)(de)，對光(guang)(guang)伏陣列(lie)不占(zhan)(zhan)壓(ya)土地(di)(di)、不改變地(di)(di)表形(xing)態的(de)(de)(de)部分，不計入(ru)占(zhan)(zhan)用土地(di)(di)面(mian)積，免繳城(cheng)(cheng)鎮(zhen)(zhen)(zhen)(zhen)土地(di)(di)使用稅(shui)。然而(er)，該征求意見稿(gao)至今仍(reng)未形(xing)成紅頭文件(jian)下(xia)發(fa)。

縱(zong)觀光伏行(xing)業(ye)近幾年的發展(zhan)，從(cong)技術(shu)到規(gui)模，已經當之無愧(kui)的全球領先。但是(shi)必須要面對的是(shi)，因用地(di)帶來的一(yi)系(xi)列問(wen)題如補貼拖欠一(yi)樣，雖(sui)然明(ming)知(zhi)道(dao)這是(shi)一(yi)把懸在頭頂(ding)的利劍，但卻避(bi)不(bu)開也拿(na)不(bu)掉(diao)。

當前窘況(kuang)的(de)(de)形成，既有(you)投資企業的(de)(de)主觀動(dong)機原(yuan)因，也(ye)有(you)客觀政(zheng)策(ce)環境不明確帶來的(de)(de)問題。只是，如今如此大體量的(de)(de)光(guang)伏電(dian)站，如何解決？還需要多方面考慮行(xing)業發展現狀以及我國相關政(zheng)策(ce)的(de)(de)實(shi)際情況(kuang)。“第三(san)次土地調查(cha)可(ke)能存在一個調為(wei)‘合(he)規’用地的(de)(de)機會”，劉明總結道。