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千呼萬(wan)喚始出來，中國(guo)統一能源(yuan)法典，終于踏出堅實一步。

能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)政(zheng)策(ce)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)化。已(yi)有《煤炭法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》《電(dian)力法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》《節(jie)約能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》《可再生能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》《石油天然氣(qi)管道保護法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》《核安全(quan)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》等(deng)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)單行法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)，以(yi)及相配套的一(yi)系列行政(zheng)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)、規(gui)(gui)章和地方能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)，仍然需(xu)要一(yi)部統領的法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)，明確我(wo)國能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)發展改革關于方向(xiang)目標(biao)、基本(ben)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)制度、能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)戰(zhan)略等(deng)頂層設計問題，以(yi)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)(lv)的穩定性，保障能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)(yuan)發展方向(xiang)、產業政(zheng)策(ce)和基本(ben)制度的穩定。

從(cong)具(ju)體的(de)(de)立(li)法(fa)(fa)條文看，能源立(li)法(fa)(fa)有(you)其在體系上(shang)有(you)不(bu)可(ke)(ke)避免的(de)(de)局(ju)限性(xing)，更多宣示(shi)性(xing)的(de)(de)條款、回(hui)避主(zhu)要問題，雖(sui)從(cong)促進立(li)法(fa)(fa)出臺(tai)層面可(ke)(ke)以理解局(ju)限性(xing)的(de)(de)存(cun)在，但與各方期待統一能源立(li)法(fa)(fa)本可(ke)(ke)實現的(de)(de)程度相比較(jiao)，仍不(bu)免讓人失望。

一、大國崛起的能源力量需要能源基本法保障

能(neng)(neng)源立法，意圖統一各(ge)(ge)種(zhong)能(neng)(neng)源資源的(de)管理(li)，包(bao)括(kuo)“產生(sheng)熱(re)(re)能(neng)(neng)、機械(xie)能(neng)(neng)、電(dian)能(neng)(neng)、核能(neng)(neng)和(he)化學能(neng)(neng)等能(neng)(neng)量(liang)的(de)資源，主要包(bao)括(kuo)煤(mei)炭、石油、天然(ran)氣(qi)(qi)（含頁(ye)巖氣(qi)(qi)、煤(mei)層氣(qi)(qi)、生(sheng)物(wu)天然(ran)氣(qi)(qi)等）、核能(neng)(neng)、氫能(neng)(neng)、風(feng)能(neng)(neng)、太(tai)陽能(neng)(neng)、水能(neng)(neng)、生(sheng)物(wu)質能(neng)(neng)、地熱(re)(re)能(neng)(neng)、海(hai)洋能(neng)(neng)、電(dian)力和(he)熱(re)(re)力以(yi)及其(qi)他直接或者通過加工(gong)、轉換(huan)而取得有用能(neng)(neng)的(de)各(ge)(ge)種(zhong)資源。”

《能源法》第(di)二條關(guan)于適用(yong)范圍的(de)表述，“在中(zhong)華人民(min)共和(he)國(guo)領(ling)域和(he)管轄的(de)其他海域內從(cong)事能源開(kai)發(fa)(fa)利(li)用(yong)及監(jian)督管理(li)活動，適用(yong)本法。”彰(zhang)顯(xian)了大國(guo)和(he)平崛起，參與(yu)國(guo)際能源開(kai)發(fa)(fa)利(li)用(yong)的(de)藍圖。

能(neng)源(yuan)法(fa)，立法(fa)關注的焦(jiao)點是，如(ru)何通過(guo)法(fa)律(lv)處(chu)理能(neng)源(yuan)領域經濟、環境(jing)與安全三者(zhe)價值之間的適度平(ping)衡。例如(ru)：第(di)三條關于(yu)能(neng)源(yuan)“戰(zhan)略和(he)(he)體系”的表述，即是如(ru)此：“能(neng)源(yuan)開發(fa)利用應當與生態文明相適應，貫徹創新、協調、綠(lv)色(se)(se)、開放(fang)、共享發(fa)展(zhan)理念，遵循推動(dong)消(xiao)費(fei)革(ge)命、供給(gei)革(ge)命、技術革(ge)命、體制革(ge)命和(he)(he)全方位加強國際(ji)合作的發(fa)展(zhan)方向，實施節約優先、立足國內、綠(lv)色(se)(se)低(di)碳(tan)和(he)(he)創新驅(qu)動(dong)的能(neng)源(yuan)發(fa)展(zhan)戰(zhan)略，構(gou)建清潔低(di)碳(tan)、安全高效(xiao)的能(neng)源(yuan)體系。”

但實質上，經濟、環境與安(an)全三者之(zhi)間的(de)(de)價值并非總是(shi)和諧平衡的(de)(de)，都希(xi)望能(neng)(neng)(neng)(neng)將能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)立法(fa)拉(la)向(xiang)更偏重于己方的(de)(de)方向(xiang)，因此(ci)一個有效的(de)(de)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)，其看點(dian)之(zhi)一就是(shi)如何協調(diao)這三個價值之(zhi)間的(de)(de)沖(chong)突，并產出對于社會的(de)(de)最佳(jia)結果。由能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)立法(fa)確立的(de)(de)能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)基(ji)礎設施(shi)建設以(yi)及能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發展(zhan)政策等規則，將不僅會決定國家(jia)的(de)(de)經濟發展(zhan)動(dong)力與能(neng)(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)安(an)全保障，還會決定是(shi)否能(neng)(neng)(neng)(neng)夠完成履(lv)行碳排(pai)放減(jian)少的(de)(de)國際承諾(nuo)。

二、能源立法定位與環境、安全、經濟交互影響

能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)的(de)(de)立法(fa)(fa)(fa)設計，明顯受到(dao)環境、安(an)全(quan)(quan)、經(jing)濟三個(ge)方(fang)面(mian)的(de)(de)跨(kua)領域交互影響，讓(rang)中國(guo)(guo)能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)變(bian)得更加整(zheng)體與(yu)(yu)全(quan)(quan)面(mian)。中國(guo)(guo)能(neng)源(yuan)(yuan)立法(fa)(fa)(fa)中，開篇即(ji)開始展(zhan)示出現許多跨(kua)領域的(de)(de)議題(ti)，全(quan)(quan)面(mian)體現中國(guo)(guo)能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)理論與(yu)(yu)立法(fa)(fa)(fa)研究的(de)(de)全(quan)(quan)面(mian)發展(zhan)。

（一）環境規則因素促進能源結構調整 加速能源企業轉型升級

能(neng)(neng)(neng)源統一立法(fa)，顯著強化對環境的保(bao)護(hu)(hu)(hu)，全面(mian)體(ti)現(xian)我們(men)國(guo)(guo)(guo)家在能(neng)(neng)(neng)源領域，主動積極承擔大(da)國(guo)(guo)(guo)責任(ren)。保(bao)護(hu)(hu)(hu)環境、減少碳排放和溫室氣(qi)體(ti)排放、高效節能(neng)(neng)(neng)，已經(jing)成為國(guo)(guo)(guo)內外的共識。因此(ci)，我們(men)國(guo)(guo)(guo)家在能(neng)(neng)(neng)源領域直面(mian)國(guo)(guo)(guo)際壓力，正視生(sheng)態(tai)保(bao)護(hu)(hu)(hu)，提出(chu)了具體(ti)的、可(ke)落(luo)實的環境保(bao)護(hu)(hu)(hu)措施，建立能(neng)(neng)(neng)源與(yu)環境關系(xi)(xi)處理的法(fa)律體(ti)系(xi)(xi)。

《能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》第(di)三條(tiao)總領性地提出，“能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)開發(fa)(fa)(fa)利(li)用(yong)應當與(yu)生態文明(ming)相適應”。能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)立(li)法(fa)(fa)與(yu)環境(jing)(jing)立(li)法(fa)(fa)，都涉及自然資源(yuan)(yuan)(yuan)的有效治(zhi)理，而能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)生產與(yu)運行活動(dong)可(ke)能(neng)產生的污染(ran)結(jie)果，會威脅到(dao)環境(jing)(jing)的可(ke)持續發(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)(zhan)。能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)(zhan)戰略(lve)的“節(jie)約優(you)先(xian)(xian)、立(li)足(zu)國內、綠(lv)色低碳和(he)創新(xin)驅動(dong)”政策走向，成為后續能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)(zhan)的焦點問題。因此，后續《能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)法(fa)(fa)》第(di)四條(tiao)也提出“調(diao)整和(he)優(you)化(hua)能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)產業結(jie)構和(he)消(xiao)費(fei)結(jie)構”：優(you)先(xian)(xian)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)(zhan)可(ke)再生能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)，安全高效發(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)(zhan)核電，提高非化(hua)石能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)比重，推動(dong)化(hua)石能(neng)源(yuan)(yuan)(yuan)的清(qing)潔高效利(li)用(yong)和(he)低碳化(hua)發(fa)(fa)(fa)展(zhan)(zhan)(zhan)(zhan)。

而(er)《能(neng)源(yuan)法》第三十二條，則細化提(ti)出“優化能(neng)源(yuan)結構”：

●《能(neng)源(yuan)法》對化石(shi)能(neng)源(yuan)開發明確安全、綠(lv)色(se)、集(ji)約(yue)和高效要求，加速行業(ye)洗牌

對(dui)于煤(mei)炭(tan)、石(shi)油和(he)天然氣等化石(shi)能源的開(kai)發(fa)(fa)和(he)加工轉(zhuan)換，應采用先進(jin)(jin)、適(shi)用科學技(ji)術的要(yao)求，無疑進(jin)(jin)一步(bu)壓縮(suo)了行(xing)業的盈利空間，以宏(hong)觀條款促進(jin)(jin)行(xing)業轉(zhuan)型升級。尤為(wei)明(ming)顯的是，加大對(dui)煤(mei)炭(tan)有序開(kai)發(fa)(fa)的統一管控，全面提升煤(mei)炭(tan)安全綠色開(kai)采的開(kai)發(fa)(fa)成本，進(jin)(jin)一步(bu)淘汰小型煤(mei)炭(tan)開(kai)發(fa)(fa)，加速行(xing)業整(zheng)合。

最基本的(de)(de)(de)電(dian)(dian)力(li)安全供應和系統保(bao)障運(yun)行(xing)(xing)還要靠火電(dian)(dian)，但火電(dian)(dian)開發(fa)也(ye)被要求(qiu)應當采取“清潔、安全、高效的(de)(de)(de)火力(li)發(fa)電(dian)(dian)以及(ji)相關技(ji)術”。特(te)別在電(dian)(dian)力(li)交易市(shi)場(chang)化的(de)(de)(de)形勢下，無(wu)論在哪個地方的(de)(de)(de)電(dian)(dian)力(li)交易試(shi)點中，（相對）高成本的(de)(de)(de)火電(dian)(dian)都(dou)是參與(yu)市(shi)場(chang)的(de)(de)(de)發(fa)電(dian)(dian)側降(jiang)價(jia)主力(li)，這對現存的(de)(de)(de)火電(dian)(dian)企(qi)業的(de)(de)(de)生(sheng)存和發(fa)展明確提出了新要求(qiu)。同時(shi)，催生(sheng)了建立(li)更加合理的(de)(de)(de)輔助服務(wu)市(shi)場(chang)機制的(de)(de)(de)需求(qiu)，火電(dian)(dian)為(wei)可再(zai)生(sheng)能源(yuan)進行(xing)(xing)調峰，保(bao)障可再(zai)生(sheng)能源(yuan)消納。

例如(ru)，火(huo)(huo)(huo)電(dian)行(xing)業龍頭——華能國(guo)際電(dian)力(li)股份有限公司，已經(jing)連續兩年沒有新增(zeng)火(huo)(huo)(huo)電(dian)機組，2019年境內(nei)電(dian)廠含稅平(ping)均結算電(dian)價為417.00元(yuan)/兆瓦(wa)時,同(tong)比(bi)下降0.35%（但由于增(zeng)值稅率下調,2019年扣稅火(huo)(huo)(huo)電(dian)平(ping)均結算電(dian)價同(tong)比(bi)提(ti)升6.9%）。這也從側面反映(ying)出(chu)火(huo)(huo)(huo)電(dian)在目前發電(dian)企業中(zhong)的尷尬地位。

●政策紅利全面加速非化石能(neng)源發展，市場性因素有(you)待檢驗

正文(wen)文(wen)字為實現(xian)環(huan)境利益，能(neng)源(yuan)法將可再生能(neng)源(yuan)和核能(neng)等(deng)非化石(shi)能(neng)源(yuan)的(de)優先發(fa)(fa)展(zhan)，已經被明(ming)確列入國家宏(hong)觀(guan)調(diao)控的(de)范疇，甚至已經將相關指(zhi)標分解為各級人民政(zheng)府的(de)考(kao)核目標，顯(xian)示(shi)了我(wo)國政(zheng)府發(fa)(fa)展(zhan)非化石(shi)能(neng)源(yuan)的(de)決心。2019年全國用電(dian)量(liang)(liang)超過(guo)72200千(qian)瓦時，可再生能(neng)源(yuan)電(dian)量(liang)(liang)占(zhan)總(zong)發(fa)(fa)電(dian)量(liang)(liang)比重超過(guo)27%，已實現(xian)了《能(neng)源(yuan)發(fa)(fa)展(zhan)戰略行動計劃(hua)（2014-2020年）》提出的(de)“非化石(shi)能(neng)源(yuan)占(zhan)一次(ci)能(neng)源(yuan)消費比重達到15%”的(de)要(yao)求。

可(ke)以(yi)想象，日(ri)后可(ke)再生(sheng)能源發展和消納(na)，國家與各級(ji)政府的意志(zhi)和作(zuo)(zuo)用力將不斷增強，但如何(he)發揮(hui)市場因素的作(zuo)(zuo)用則暫未(wei)可(ke)知。

《能(neng)源(yuan)(yuan)法》第四十五條(tiao)中(zhong)規定，“國家建立可(ke)再生能(neng)源(yuan)(yuan)電(dian)(dian)力(li)消(xiao)納(na)保(bao)障(zhang)制(zhi)度，社會用電(dian)(dian)量中(zhong)消(xiao)納(na)可(ke)再生能(neng)源(yuan)(yuan)發(fa)電(dian)(dian)量的最(zui)低比重指標(biao)(biao)，同時轉化為供電(dian)(dian)、售(shou)電(dian)(dian)企業以及參與市場(chang)化交易的電(dian)(dian)力(li)用戶應當完成的義(yi)務。”結合(he)2019年5月10日(ri)，國家發(fa)改委(wei)、國家能(neng)源(yuan)(yuan)局聯合(he)發(fa)布《關于建立健全可(ke)再生能(neng)源(yuan)(yuan)電(dian)(dian)力(li)消(xiao)納(na)保(bao)障(zhang)機制(zhi)的通知(zhi)》，這標(biao)(biao)志著(zhu)我國強制(zhi)性(xing)可(ke)再生能(neng)源(yuan)(yuan)消(xiao)納(na)機制(zhi)的正式建立。

《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》第(di)四十六條(tiao)中(zhong)規(gui)定，“國家的財政、金(jin)融(rong)和(he)價格(ge)政策，支持可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)開(kai)發利(li)用。”但是(shi)，新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)和(he)可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市場的相關(guan)機制和(he)基(ji)本政策，遺憾沒能(neng)(neng)在能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)中(zhong)得以體現，是(shi)否(fou)支持能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)金(jin)融(rong)衍生(sheng)品(pin)等(deng)問題懸而未決，為后續(xu)相關(guan)法(fa)律發展留下了不小想象空間。

《能源(yuan)法》第四十七條中規定，在(zai)生態優先前提下，國家(jia)實施流域梯級(ji)(ji)開發水能資源(yuan)。這里出現了(le)相關政策性的原(yuan)則表(biao)述(shu)方式，例如“堅持集中式和(he)分布式并舉(ju)、本地(di)消納和(he)外送相結(jie)合(he)的原(yuan)則”，“因地(di)制(zhi)宜高效(xiao)開發利用”、“鼓勵(li)推廣(guang)”、“積極推進”，類似的表(biao)述(shu)更有待于專業法規中予以細(xi)化明確，難以直接轉化為各級(ji)(ji)政府(fu)監管標準或企業行動，需要(yao)各級(ji)(ji)人(ren)民政府(fu)政策出臺實施細(xi)則。

（二）能源安全保障宣言措施不足 加重能源企業責任

能(neng)源安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)體系，包(bao)括“能(neng)源生產安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)”和“能(neng)源供應(ying)安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)”，是維護經濟安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)和國家安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)的重要基礎(chu)。因此，需要通過構筑能(neng)源安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)的保(bao)(bao)障體系，建立能(neng)源安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)觀，包(bao)括了生產安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)保(bao)(bao)障、戰略(lve)安(an)(an)(an)(an)全(quan)(quan)保(bao)(bao)障、預(yu)測(ce)預(yu)警保(bao)(bao)障、突發(fa)應(ying)急(ji)保(bao)(bao)障四個方面。

●能源(yuan)設施、場所安全(quan)，政府(fu)保護尚待(dai)細化

立(li)法(fa)明確能(neng)源(yuan)企業的(de)安全(quan)義(yi)務(wu)(wu)，這無可厚非，也在能(neng)源(yuan)基本法(fa)領域明確了能(neng)源(yuan)基礎設施“符合安全(quan)要求(qiu)的(de)隔(ge)離區(qu)(qu)或者保護區(qu)(qu)”，但(dan)(dan)該區(qu)(qu)域的(de)權益性質和(he)保護方式，能(neng)源(yuan)法(fa)遺(yi)憾立(li)法(fa)未(wei)深入定性。其中(zhong)“地方各級人民(min)政府(fu)”的(de)依法(fa)保護義(yi)務(wu)(wu)，但(dan)(dan)保護的(de)方式和(he)機(ji)制，也遺(yi)憾未(wei)能(neng)進一(yi)步(bu)明確，避免(mian)了各級人民(min)政府(fu)的(de)履職(zhi)壓力。可見，能(neng)源(yuan)立(li)法(fa)更(geng)多是對能(neng)源(yuan)企業的(de)義(yi)務(wu)(wu)法(fa)，而難(nan)以成為政府(fu)的(de)自我(wo)約束的(de)法(fa)律(lv)。

●能源行業(ye)“網(wang)絡(luo)與(yu)信息安全”，納入(ru)大網(wang)絡(luo)安全監管范疇(chou)

本(ben)次立法的(de)其中(zhong)一個(ge)值得關注(zhu)焦(jiao)點，是第七(qi)十二條(tiao)單(dan)獨將“能源行業網絡(luo)與信息(xi)安全(quan)”問題專門予以(yi)規定(ding)，這也是在《網絡(luo)安全(quan)法》頒(ban)布實施以(yi)后(hou)，更加明確地講能源行業專業領域(yu)的(de)網絡(luo)與信息(xi)安全(quan)納入“網絡(luo)范疇(chou)”。

從這個(ge)意義上講，也(ye)通過《能(neng)(neng)源(yuan)法》立(li)法明確(que)，能(neng)(neng)源(yuan)互聯(lian)網(wang)(wang)(wang)、電力物聯(lian)網(wang)(wang)(wang)、智能(neng)(neng)電網(wang)(wang)(wang)等等相關(guan)信息(xi)、數據(ju)、網(wang)(wang)(wang)絡(luo)的(de)問題，也(ye)同時落入了國家網(wang)(wang)(wang)信部門(men)、國務(wu)院電信主管部門(men)、公安部門(men)和其(qi)他網(wang)(wang)(wang)絡(luo)安全(quan)(quan)有關(guan)機(ji)關(guan)的(de)監管范疇。所(suo)以，國務(wu)院能(neng)(neng)源(yuan)主管部門(men)則無(wu)法單獨(du)制定相關(guan)規則，只(zhi)能(neng)(neng)進一步“推動建立(li)健全(quan)(quan)能(neng)(neng)源(yuan)行業網(wang)(wang)(wang)絡(luo)與信息(xi)安全(quan)(quan)的(de)法規體(ti)系和標準(zhun)體(ti)系”。

既然能(neng)源(yuan)(yuan)行(xing)業(ye)(ye)的(de)網絡安(an)全(quan)問題(ti)已經落入相關專業(ye)(ye)法律(lv)監管領域，本(ben)無必要(yao)再畫(hua)蛇添足地出(chu)現第(di)(di)七十(shi)二條第(di)(di)二款(kuan)，“能(neng)源(yuan)(yuan)企(qi)業(ye)(ye)應當認真執行(xing)網絡與信息安(an)全(quan)法律(lv)、行(xing)政法規(gui)和標準。”但顯然立法還是(shi)要(yao)體現對(dui)能(neng)源(yuan)(yuan)企(qi)業(ye)(ye)的(de)不(bu)對(dui)稱監管，卻絕口不(bu)提能(neng)源(yuan)(yuan)行(xing)業(ye)(ye)其他市場(chang)主體的(de)網絡安(an)全(quan)守法義(yi)務。

●能源安全儲備制度，依(yi)賴行政管(guan)理

主(zhu)要體現為能(neng)源(yuan)產品(pin)戰略儲備和能(neng)源(yuan)資源(yuan)儲備制度，這顯然(ran)不是能(neng)源(yuan)法可以(yi)完(wan)全(quan)解(jie)決的(de)重(zhong)大制度，因此本法主(zhu)要是進(jin)行了授權性和程序的(de)規范。

對于(yu)企業(ye)儲(chu)備(bei)，尤其(qi)是企業(ye)社會責任(ren)儲(chu)備(bei)，遺憾立法未進一(yi)步明確激勵(li)制度。例如“誰(shui)儲(chu)備(bei)誰(shui)優先使用”的基本原(yuan)則，不利于(yu)鼓勵(li)企業(ye)自主開展能源(yuan)社會責任(ren)儲(chu)備(bei)工作。最后只能演變成為(wei)行政強制下的企業(ye)儲(chu)備(bei)，“縣級以上人民政府及其(qi)有關(guan)部門負責能源(yuan)安全儲(chu)備(bei)能力建設和收儲(chu)、輪換、動用管理(li)。”

●能源預(yu)測預(yu)警，能源企業義務背上隱患

能(neng)源(yuan)預(yu)測（energy foreing），通常是(shi)對各種能(neng)源(yuan)的(de)供應量(liang)(liang)、需(xu)求(qiu)量(liang)(liang)（能(neng)耗量(liang)(liang)）及(ji)其比(bi)例關(guan)系的(de)推測，目的(de)是(shi)有針對性地(di)增(zeng)加(jia)或減少能(neng)源(yuan)儲備，調整(zheng)能(neng)源(yuan)結構(gou)和工業(ye)布局。

從本次立法的角度看(kan)，本意是(shi)由國(guo)務院能(neng)源(yuan)主管部門(men)、縣級以(yi)上人民(min)政(zheng)(zheng)府(fu)事(shi)實(shi)預測(ce)預警。但遺憾未(wei)(wei)(wei)進一步明(ming)確政(zheng)(zheng)府(fu)的預測(ce)預警信(xin)息報告和(he)公開(kai)制(zhi)度。例(li)如，全(quan)國(guo)、省(sheng)、市、縣四級如何聯動等等。但實(shi)質上，卻是(shi)在第(di)七十六條第(di)三款中，施(shi)加了能(neng)源(yuan)企業及(ji)時向縣級以(yi)上人民(min)政(zheng)(zheng)府(fu)報告能(neng)源(yuan)預測(ce)預警信(xin)息的義務，如果因為(wei)未(wei)(wei)(wei)及(ji)時報告，引(yin)發(fa)能(neng)源(yuan)安(an)全(quan)應急響應的滯(zhi)后，雖然(ran)立法未(wei)(wei)(wei)名言(yan)，但問責難(nan)免首先落在能(neng)源(yuan)企業。

遺憾的(de)是，如果(guo)能(neng)源(yuan)企業承擔(dan)預警義務(wu)不可避(bi)免，但(dan)如何進行(xing)(xing)預警信息的(de)報(bao)(bao)告和傳遞，報(bao)(bao)告的(de)渠道(dao)、報(bao)(bao)告對(dui)象、報(bao)(bao)告內容、報(bao)(bao)告頻率、報(bao)(bao)告準確性要求(qiu)、未履行(xing)(xing)的(de)后果(guo)、報(bao)(bao)告后政府的(de)響應與處理等等細節(jie)，如何執(zhi)行(xing)(xing)？這(zhe)些疑問(wen)都在能(neng)源(yuan)基本法中(zhong)無(wu)法看到。

例(li)如，是否全國(guo)性的能源企(qi)業，負有義務向全國(guo)每一個(ge)縣級以上各級人民政府進(jin)行報告？要么此信(xin)息傳遞(di)成本過高，要么預(yu)測預(yu)警淪為形式主義，難(nan)以起到(dao)預(yu)警應(ying)急的效果。期待國(guo)家能源主管部門(men)根據(ju)授(shou)權建立健全預(yu)警機制之(zhi)時，可(ke)以明確更為可(ke)執行的方案(an)。

●能(neng)源風險應(ying)急管理，立法(fa)銜接與協調聯動仍需深(shen)化

能(neng)源(yuan)應(ying)(ying)急(ji)(ji)管理，主要是(shi)為了應(ying)(ying)對(dui)能(neng)源(yuan)系統(tong)重大突(tu)發災難事(shi)件(jian)。雖(sui)然已(yi)經(jing)有《突(tu)發事(shi)件(jian)應(ying)(ying)對(dui)法(fa)》《安全生產法(fa)》和(he)國務院《關于全面加強(qiang)應(ying)(ying)急(ji)(ji)管理工作的意見》等(deng)等(deng)，但要增(zeng)強(qiang)能(neng)源(yuan)系統(tong)的應(ying)(ying)急(ji)(ji)管理能(neng)力，仍需對(dui)能(neng)源(yuan)應(ying)(ying)急(ji)(ji)協調聯動機(ji)制、能(neng)源(yuan)應(ying)(ying)急(ji)(ji)制度、應(ying)(ying)急(ji)(ji)體(ti)系、應(ying)(ying)急(ji)(ji)預案等(deng)進行特殊(shu)化(hua)的設置。

例(li)如，主要能(neng)源品種專項(xiang)應(ying)急(ji)預(yu)案(an)；能(neng)源應(ying)急(ji)事件(jian)分級管理的劃分標準及(ji)對應(ying)處(chu)置(zhi)機制；應(ying)急(ji)事件(jian)認定(ding)標準、程(cheng)序、認定(ding)主體(ti)；應(ying)急(ji)措施授(shou)權條(tiao)件(jian)和約束(shu)等等……

（三）節能型經濟啟蒙 立法保障能源經濟發展仍顯乏力

●“節約優先”難以落實(shi)，與經濟發展的(de)沖(chong)突仍(reng)未解除(chu)

《能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法》第(di)三條提出了“節(jie)約(yue)優先”的(de)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發展戰(zhan)略取向，但(dan)如何(he)在(zai)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)發展過(guo)程中以能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)節(jie)約(yue)為“優先”，則是(shi)難以建立可以度(du)量(liang)或實施的(de)標準。

根(gen)據(ju)《節(jie)(jie)(jie)約(yue)(yue)能(neng)源法》，“節(jie)(jie)(jie)約(yue)(yue)能(neng)源（以下簡稱節(jie)(jie)(jie)能(neng)），是指(zhi)加(jia)強用能(neng)管理，采取(qu)技術上可行、經(jing)濟上合理以及環(huan)境和社會可以承受的措施，從能(neng)源生產到(dao)消費的各個環(huan)節(jie)(jie)(jie)，降低消耗、減少損(sun)失和污染物排放、制(zhi)止(zhi)浪費，有效、合理地利用能(neng)源。”如果根(gen)據(ju)此定(ding)義，節(jie)(jie)(jie)約(yue)(yue)能(neng)源與能(neng)源環(huan)境保護就有了更多(duo)重合之(zhi)處(chu)，容(rong)易讓人費解。

僅就“節約”而(er)言(yan)，我們(men)看(kan)看(kan)《能源法》與節約能源相關的內容(rong)包(bao)括什么：

“節(jie)約優(you)先”戰略，在(zai)立法中并(bing)(bing)沒有很好地在(zai)條文(wen)中得(de)以(yi)體(ti)現(xian)。從關于節(jie)能(neng)的(de)條文(wen)看來，除(chu)了第六十二條政府(fu)優(you)先采購以(yi)外，其他條文(wen)并(bing)(bing)沒有充分(fen)體(ti)現(xian)“優(you)先”，在(zai)能(neng)源發(fa)展、安(an)全(quan)與能(neng)源節(jie)約相比較的(de)更多環節(jie)，是(shi)“鼓勵”節(jie)能(neng)或(huo)者是(shi)各方“并(bing)(bing)重(zhong)”，而不是(shi)其他價值為“節(jie)約”而妥協。

●能源(yuan)規劃與建設發展，缺乏(fa)立法體系的全面保障

能源(yuan)(yuan)規(gui)劃與(yu)建設(she)的(de)(de)立法(fa)(fa)，涉及國土資(zi)源(yuan)(yuan)管(guan)理、物權法(fa)(fa)等法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規(gui)、行政管(guan)理領(ling)域(yu)，所以(yi)能源(yuan)(yuan)立法(fa)(fa)在該(gai)方面的(de)(de)立法(fa)(fa)處境(jing)相對(dui)尷尬(ga)，難以(yi)協調(diao)處理能源(yuan)(yuan)規(gui)劃與(yu)建設(she)發展中權利沖突、行政管(guan)理方面的(de)(de)重大疑(yi)難問題。

例如，能(neng)源(yuan)(yuan)基礎(chu)設(she)(she)施(shi)建設(she)(she)的(de)發(fa)展權(quan)利(li)，需要(yao)通(tong)道用(yong)地(di)和空(kong)間作為保(bao)障(zhang)，但能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)(fa)(fa)(fa)無法(fa)(fa)(fa)(fa)在(zai)(zai)用(yong)地(di)和空(kong)間保(bao)障(zhang)方(fang)面做出更多的(de)努(nu)力。能(neng)源(yuan)(yuan)立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)對(dui)基礎(chu)實施(shi)建設(she)(she)的(de)理(li)解，仍然(ran)停留在(zai)(zai)用(yong)地(di)和規(gui)(gui)劃問題上(shang)，僅僅只有(you)第(di)五十一(yi)條表述的(de)“預留能(neng)源(yuan)(yuan)基礎(chu)設(she)(she)施(shi)建設(she)(she)用(yong)地(di)并納入(ru)土地(di)利(li)用(yong)規(gui)(gui)劃和城鄉規(gui)(gui)劃”，無法(fa)(fa)(fa)(fa)從根本(ben)上(shang)完(wan)整確立(li)對(dui)能(neng)源(yuan)(yuan)基礎(chu)設(she)(she)施(shi)建設(she)(she)的(de)保(bao)障(zhang)和支持。立(li)法(fa)(fa)(fa)(fa)完(wan)全沒有(you)考慮架空(kong)電力線路跨越、塔基占地(di)、地(di)下(xia)管(guan)道、電力設(she)(she)施(shi)保(bao)護(hu)區等空(kong)間權(quan)、用(yong)益物權(quan)、相鄰(lin)關系等問題，如何(he)處理(li)與(yu)現行物權(quan)法(fa)(fa)(fa)(fa)、森(sen)林法(fa)(fa)(fa)(fa)、農村土地(di)承(cheng)包法(fa)(fa)(fa)(fa)等法(fa)(fa)(fa)(fa)律法(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)(gui)的(de)銜接，并沒有(you)給出應有(you)的(de)解決(jue)方(fang)案(an)。

否則(ze)，發(fa)生沖突或能源供應短缺(que)時，各級政(zheng)府(fu)及主管部門依據(ju)第五十二(er)條“在發(fa)生能源供應短缺(que)時，各級人民政(zheng)府(fu)應當采取應急措施并協調(diao)能源企業優(you)先保(bao)障農(nong)業生產和農(nong)村生活用(yong)能。”，能做到的應急和協調(diao)措施并不多。

●能源(yuan)市場建設(she)立法(fa)匯(hui)集改革成果，繞(rao)開核心難題

《能(neng)源(yuan)(yuan)法》第(di)十(shi)四條(tiao)體現能(neng)源(yuan)(yuan)改革成果，明確市場(chang)化改革方向，“國家堅持發(fa)揮市場(chang)在(zai)資源(yuan)(yuan)配(pei)置(zhi)中的(de)決定性作(zuo)用，構建(jian)有效競爭的(de)市場(chang)結構和(he)市場(chang)機制，在(zai)競爭性領域形成主要由市場(chang)決定能(neng)源(yuan)(yuan)價格(ge)的(de)機制，建(jian)立有效的(de)能(neng)源(yuan)(yuan)監管體系。”

以此(ci)為基礎，能(neng)源法確立了“能(neng)源價格(ge)形成機(ji)制(zhi)”和(he)“能(neng)源價格(ge)成本監審制(zhi)”。其中，競爭(zheng)性環節的(de)價格(ge)由市場(chang)(chang)因素(su)決定(ding)，“主要由能(neng)源資源狀況、市場(chang)(chang)供求(qiu)關(guan)系、環境(jing)成本、代際公平(ping)可持續等因素(su)決定(ding)能(neng)源價格(ge)的(de)機(ji)制(zhi)。”

但是，市(shi)場(chang)化的交易(yi)平(ping)臺和交易(yi)機(ji)構(gou)，從布局、設立(li)(li)到交易(yi)規則，都(dou)需要由“國(guo)務(wu)院能(neng)源主管部門和國(guo)務(wu)院有關部門”確立(li)(li)“推(tui)動”和“指導”，例如《關于推(tui)進電(dian)力交易(yi)機(ji)構(gou)獨(du)立(li)(li)規范運(yun)行的實施意見》，從這個意義上看，交易(yi)平(ping)臺和交易(yi)機(ji)構(gou)的布局和具體的市(shi)場(chang)運(yun)作，顯(xian)然不是完(wan)全(quan)依賴于市(shi)場(chang)因素，也無法完(wan)全(quan)按照市(shi)場(chang)規則來處理。

例(li)如，跨(kua)省跨(kua)區的(de)(de)電力市場(chang)交(jiao)易(yi)，主(zhu)要(yao)的(de)(de)障礙并不能(neng)完全安全按照市場(chang)規則處理(li)，富余電能(neng)和清潔能(neng)源消納、余缺調劑、發電權交(jiao)易(yi)等(deng)受到(dao)地方(fang)政府等(deng)諸多(duo)因素影響，市場(chang)化交(jiao)易(yi)面(mian)臨區域(yu)壁壘和地方(fang)保護(hu)，需要(yao)能(neng)源主(zhu)管部門的(de)(de)監管。但遺憾的(de)(de)是，能(neng)源立法中對此類監管及其措施仍然缺乏表(biao)達。

（四）能源發展經濟激勵與補貼 缺乏完善機制

能(neng)源(yuan)(yuan)領(ling)(ling)域的(de)補(bu)貼(tie)(tie)(tie)，主要是屬于(yu)在資(zi)源(yuan)(yuan)配(pei)置方面，針對能(neng)源(yuan)(yuan)產品的(de)供給不足或利用(yong)不足而實(shi)施的(de)，補(bu)貼(tie)(tie)(tie)屬于(yu)宏觀調控的(de)一種重要方式。對于(yu)政府(fu)補(bu)貼(tie)(tie)(tie)，法(fa)律難以完(wan)全通過列舉劃定范(fan)圍(wei)(wei)，但(dan)是界定政府(fu)補(bu)貼(tie)(tie)(tie)基(ji)(ji)本范(fan)圍(wei)(wei)，實(shi)現(xian)基(ji)(ji)本范(fan)圍(wei)(wei)的(de)法(fa)定，依然很有必要。從這個意義(yi)上看，《能(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》嘗試界定能(neng)源(yuan)(yuan)領(ling)(ling)域的(de)基(ji)(ji)本范(fan)圍(wei)(wei)。

但(dan)我(wo)國的(de)(de)政府補貼(tie)立法(fa)的(de)(de)通病是：缺乏嚴格的(de)(de)法(fa)律約束，產生規模(mo)持續膨脹的(de)(de)慣性，又有(you)補貼(tie)支出固化(hua)的(de)(de)頑疾，還有(you)績效難以監控的(de)(de)弊端，嚴重影響財(cai)(cai)政支出的(de)(de)公共性，扭曲了(le)財(cai)(cai)政支出結構，也容(rong)易滋生腐敗。

因此，《能(neng)源法》在界定(ding)補貼基本(ben)范圍的(de)基礎上(shang)，抑制規模擴張(zhang)、完善財政監管、健(jian)全審(shen)查機(ji)制，是后續(xu)真正考驗經濟激勵政策(ce)能(neng)否(fou)發揮作用的(de)關卡。

三、多頭監管體系權限擴大 能源企業責任加重

能(neng)源監督管(guan)(guan)理(li)的核心是，依法(fa)建立政府能(neng)源監管(guan)(guan)體系，并進行(xing)有效監管(guan)(guan)，主要體現在(zai)理(li)順(shun)能(neng)源行(xing)政管(guan)(guan)理(li)體制，以及(ji)對能(neng)源開(kai)發、加(jia)工轉換、供應使用、能(neng)源市場(chang)等活(huo)動實施日常監督檢(jian)查(cha)。

（一）能源管理的權責配置體系設置仍較為粗糙

《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法》確立我國(guo)實行(xing)的能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)管(guan)(guan)(guan)理(li)體系是(shi)，能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)綜(zong)(zong)合管(guan)(guan)(guan)理(li)與(yu)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)管(guan)(guan)(guan)理(li)相結(jie)合。（1）能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)綜(zong)(zong)合監管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)，主要是(shi)國(guo)務院能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)主管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)，以及縣級以上(shang)地方(fang)人民政(zheng)府能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)主管(guan)(guan)(guan)部(bu)(bu)門(men)。綜(zong)(zong)合監管(guan)(guan)(guan)主要包括，對能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)監管(guan)(guan)(guan)的牽頭和管(guan)(guan)(guan)理(li)，以及對專(zhuan)(zhuan)項(xiang)管(guan)(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)門(men)的協(xie)調(diao)、指導(dao)和監督(du)。（2）能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)管(guan)(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)門(men)，是(shi)在(zai)其負有某些行(xing)業、領域或事項(xiang)等專(zhuan)(zhuan)業能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)監管(guan)(guan)(guan)職責范(fan)圍內，按照職責分工，各司其職履行(xing)專(zhuan)(zhuan)項(xiang)監管(guan)(guan)(guan)。

對各種(zhong)能(neng)源活動實施監督管理，主要包(bao)括：行(xing)(xing)政(zheng)許可或者驗收、供應監督、公(gong)平開放監管、能(neng)源儲備監督檢(jian)查(cha)(cha)、應急監督檢(jian)查(cha)(cha)、企業現場檢(jian)查(cha)(cha)、行(xing)(xing)政(zheng)強制(zhi)措施、企業配合義務、執法要求、執法行(xing)(xing)為約束、聯合檢(jian)查(cha)(cha)、社會監督、違法信息通(tong)報(bao)、能(neng)源統(tong)計(ji)與計(ji)量等內容(rong)。

該模式下，主要的難題(ti)(ti)是(shi)，綜合監管(guan)部門和專項管(guan)理(li)部門，如(ru)何實現密切配(pei)合、聯合執法(fa)和齊抓共管(guan)。但能源立法(fa)現階段規定仍然過于概況(kuang)，在理(li)順監督(du)管(guan)理(li)的配(pei)合上未取得實質性進展(zhan)，不足以解決問題(ti)(ti)。

例(li)如：第九十三條〔供(gong)應監督(du)〕能源主管部(bu)(bu)門(men)(men)和(he)有關(guan)部(bu)(bu)門(men)(men)應當按照(zhao)職責分工(gong)監督(du)檢查能源供(gong)應情況，督(du)促能源供(gong)應企業(ye)做好能源供(gong)應保障工(gong)作。

第九十四(si)條〔管(guan)網(wang)公平(ping)開(kai)放(fang)監管(guan)〕能源(yuan)主管(guan)部門和(he)有(you)關部門應當按(an)照職責(ze)分(fen)工，依法對具有(you)自然壟(long)斷特征的電網(wang)、石油天然氣管(guan)網(wang)等能源(yuan)輸配管(guan)網(wang)的公平(ping)開(kai)放(fang)、投資運行效率(lv)等實(shi)施監管(guan)，促進公平(ping)競爭，保護消費者權益。

第(di)九十五條〔安全(quan)儲(chu)(chu)備(bei)監督(du)管(guan)理〕國務院(yuan)有關部門(men)按照(zhao)職(zhi)責分(fen)工對能(neng)源安全(quan)儲(chu)(chu)備(bei)實施情況進行(xing)監督(du)管(guan)理。

雖然在(zai)立法(fa)技術上，因涉及的(de)主(zhu)管部門(men)眾多，人大法(fa)工委允許采用“有關(guan)(guan)部門(men)”進(jin)行(xing)表(biao)述，但(dan)更重(zhong)要的(de)是(shi)如何(he)配合，僅僅表(biao)述為“按照(zhao)職責(ze)分工”進(jin)行(xing)監督管理，具體(ti)實施過程中不(bu)免(mian)產(chan)生爭(zheng)議，不(bu)得不(bu)僅僅依賴于另(ling)一項蒼白(bai)的(de)條(tiao)款，第一百(bai)零三條(tiao)的(de)〔聯(lian)合檢(jian)查〕：“能源(yuan)主(zhu)管部門(men)和有關(guan)(guan)部門(men)在(zai)監督檢(jian)查中應(ying)(ying)(ying)(ying)當(dang)(dang)互(hu)(hu)相(xiang)配合，可以實行(xing)聯(lian)合檢(jian)查；分別進(jin)行(xing)檢(jian)查的(de)，應(ying)(ying)(ying)(ying)當(dang)(dang)互(hu)(hu)通情況(kuang)，發現存在(zai)的(de)違(wei)法(fa)問題(ti)應(ying)(ying)(ying)(ying)當(dang)(dang)由其他(ta)有關(guan)(guan)部門(men)處理的(de)，應(ying)(ying)(ying)(ying)當(dang)(dang)及時(shi)移送并形(xing)成記錄備查，接受移送的(de)部門(men)應(ying)(ying)(ying)(ying)當(dang)(dang)及時(shi)進(jin)行(xing)處理。”

當(dang)然(ran)，這可能(neng)(neng)(neng)不是(shi)能(neng)(neng)(neng)源立法層面可以根(gen)本解決的行政管(guan)理(li)機制問題，但至少能(neng)(neng)(neng)源立法本可以在授權管(guan)理(li)、處理(li)程序等方面做到更多(duo)。

（二）輸送管網的接入不對稱監管不利于改革進程

《能源(yuan)法》明確管網的(de)無(wu)歧(qi)視公平接(jie)入，更多(duo)是強調能源(yuan)供應(ying)企業的(de)無(wu)歧(qi)視放開(kai)，實施(shi)不對稱(cheng)監管。并且，運用(yong)授(shou)權性條款，為配(pei)套性政策留下銜接(jie)的(de)合理(li)空間，降低(di)能源(yuan)法出臺的(de)壓力。

例(li)如，第五十八(ba)條第二款：“能源普(pu)遍服務補償的具體(ti)辦(ban)法，由國(guo)務院(yuan)能源主管部(bu)(bu)門(men)會(hui)同國(guo)務院(yuan)財政部(bu)(bu)門(men)、價格主管部(bu)(bu)門(men)等有(you)關部(bu)(bu)門(men)制(zhi)定，報國(guo)務院(yuan)批準后(hou)公布施行。”第九十條：“能源監(jian)管條例(li)由國(guo)務院(yuan)制(zhi)定。”

但(dan)也有部(bu)分監督管理(li)(li)規(gui)則似是(shi)(shi)授權(quan)但(dan)模糊(hu)待澄清(qing)之處(chu)，例如，第六十條“縣級以上人民(min)政(zheng)府負責按照市(shi)場規(gui)則組織(zhi)開展(zhan)能源需求側管理(li)(li)工作(zuo)。”，關于需求側引導用戶錯(cuo)峰用電(dian)、提高供電(dian)效率、優化(hua)用電(dian)方(fang)式等方(fang)面(mian)的需求側管理(li)(li)，是(shi)(shi)授權(quan)了(le)相關政(zheng)府部(bu)門制定管理(li)(li)辦(ban)法，還是(shi)(shi)授權(quan)了(le)運用市(shi)場手段化(hua)手段來做引導性服務？

此外，能(neng)源立(li)法(fa)(fa)單(dan)方監(jian)(jian)管(guan)(guan)能(neng)源供應企業，卻沒(mei)有履行(xing)對其他市(shi)場(chang)主體足夠的(de)監(jian)(jian)管(guan)(guan)。例如(ru)，未(wei)進一步明確如(ru)何管(guan)(guan)理市(shi)場(chang)主體的(de)接入、網(wang)間(jian)互(hu)聯(lian)互(hu)通(tong)等(deng)重大問題。從這個意義上講，能(neng)源法(fa)(fa)的(de)“管(guan)(guan)住中間(jian)”的(de)能(neng)源管(guan)(guan)網(wang)監(jian)(jian)督管(guan)(guan)理立(li)法(fa)(fa)，只管(guan)(guan)一頭，是存在缺(que)陷的(de)。

或許，立法(fa)(fa)是有意(yi)預(yu)留空間(jian)或者是在(zai)回避立法(fa)(fa)紛(fen)爭(zheng)：或許是在(zai)預(yu)留市場主體繞越(yue)國家(jia)能(neng)(neng)源管(guan)網(wang)自(zi)行投(tou)資(zi)經(jing)營(ying)建(jian)設管(guan)網(wang)、接入(ru)管(guan)網(wang)？在(zai)第六十四條“能(neng)(neng)源領(ling)域(yu)的自(zi)然壟(long)斷性業務與競(jing)爭(zheng)性業務應當分開經(jing)營(ying)，鼓(gu)勵各類投(tou)資(zi)主體依法(fa)(fa)平等參(can)與能(neng)(neng)源開發利用活動和基(ji)礎設施建(jian)設。”意(yi)有所指？國家(jia)立法(fa)(fa)顯(xian)然管(guan)住中間(jian)，本意(yi)是避免重復投(tou)資(zi)，切割劃分供給側格局(ju)，但如此放縱對接入(ru)的約(yue)束，也頗讓人意(yi)外；

又或市場主體就接入問題(ti)、網(wang)與網(wang)之(zhi)間間就互聯(lian)互通問題(ti)，自行按照自愿有償的市場規(gui)律協商的空間；

又或(huo)者是將接(jie)入管(guan)理的權限(xian)預留給管(guan)網企(qi)業，可自行確定接(jie)入方式和管(guan)理方法等(deng)等(deng)。

但無(wu)論是哪種選擇(ze)，能源法(fa)(fa)至少應當事先在(zai)能源法(fa)(fa)中提出合規原則(ze)(ze)或(huo)者邊界，作出導向性的(de)、銜(xian)接(jie)(jie)性的(de)規定，否(fou)則(ze)(ze)實質上是埋(mai)下管網接(jie)(jie)入和網間互聯的(de)糾紛隱患，也直(zhi)接(jie)(jie)影響管網企業對特(te)高壓建(jian)設等新(xin)基建(jian)的(de)投(tou)資的(de)擔憂。

“例如，近(jin)期關于(yu)電(dian)(dian)(dian)(dian)源側(ce)接(jie)(jie)入(ru)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)的爭議。雖國家能(neng)源局已明(ming)確“統(tong)一接(jie)(jie)入(ru)四川(chuan)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)”，但白鶴灘的水電(dian)(dian)(dian)(dian)站(zhan)項目(mu)關于(yu)是(shi)否與四川(chuan)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)發生(sheng)并網(wang)(wang)關系仍然(ran)提(ti)出爭議，爭議焦點(dian)是(shi)，白鶴灘的水電(dian)(dian)(dian)(dian)是(shi)先接(jie)(jie)入(ru)四川(chuan)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)，再由四川(chuan)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)統(tong)一送出，還(huan)是(shi)撇開四川(chuan)電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)，直接(jie)(jie)賣電(dian)(dian)(dian)(dian)給受端電(dian)(dian)(dian)(dian)網(wang)(wang)。“

例(li)如，獨立電(dian)網(wang)(wang)、小水(shui)電(dian)自供區、增量配電(dian)網(wang)(wang)，不僅(jin)需(xu)要(yao)考慮如何合規接入(ru)(ru)的(de)問(wen)題(ti)，還(huan)需(xu)要(yao)在能源(yuan)基本法領(ling)域，明確(que)(que)調度在管網(wang)(wang)接入(ru)(ru)后的(de)管理(li)(li)(li)性質、權限及管理(li)(li)(li)機制，以及明確(que)(que)如何處理(li)(li)(li)并(bing)網(wang)(wang)后調度管理(li)(li)(li)、安全管理(li)(li)(li)等一(yi)系(xi)列銜接的(de)問(wen)題(ti)，或(huo)者(zhe)是(shi)孤網(wang)(wang)運行的(de)應急處理(li)(li)(li)問(wen)題(ti)等等。

類似的現實問(wen)題說明，能(neng)源管(guan)網監(jian)督(du)管(guan)理，并非僅僅是管(guan)住能(neng)源供(gong)應企(qi)業這一頭，還需要對市場(chang)主體(ti)如(ru)何接(jie)入(ru)明確基本的立法意圖和(he)準則，避(bi)免后(hou)續配套規則和(he)行政(zheng)管(guan)理的孱弱。

（三）能源監管措施權限擴大 能源企業數據失權

值得(de)注意的是能源主管(guan)部(bu)門(men)的監管(guan)措施改進，主要包(bao)括現(xian)場檢(jian)查和(he)非現(xian)場檢(jian)查。

第一(yi)，現(xian)場(chang)檢(jian)查(cha)。主要(yao)是規定有(you)關部(bu)門(men)進入能源企(qi)(qi)業和用能單位的生產經營場(chang)所，實施現(xian)場(chang)檢(jian)查(cha)的權利(li)。但實質上，能源主管部(bu)門(men)等有(you)關部(bu)門(men)可(ke)以采(cai)取的行政強制措施是較為有(you)限的，尤其是在(zai)未掌握相關證據的情(qing)況下，更是難以獲(huo)得“進入”能源企(qi)(qi)業和用能單位的合法依據。

第二，非現場檢(jian)查(cha)(cha)。特別(bie)值得(de)注意的(de)(de)是非現場檢(jian)查(cha)(cha)，能(neng)源主管(guan)部門等有(you)關主管(guan)部門，由此獲得(de)了能(neng)源企業(ye)全覆蓋、全過程實時(shi)數(shu)據(ju)對(dui)接的(de)(de)權力，甚至需要與能(neng)源監管(guan)系統實施實時(shi)對(dui)接。能(neng)源企業(ye)對(dui)數(shu)據(ju)信息將(jiang)失去掌控(kong)。

這(zhe)屬(shu)于監管行(xing)政權力的無限(xian)制(zhi)擴(kuo)張，不(bu)僅未限(xian)制(zhi)有(you)權獲取(qu)數據(ju)的政府部門(men)范圍，也未限(xian)制(zhi)獲取(qu)的能源企(qi)(qi)業(ye)內部數據(ju)范圍，更沒有(you)明確有(you)關部門(men)獲取(qu)收據(ju)后的保管保密(mi)、應(ying)用(yong)范圍、網絡安全(quan)保護等義務，能源企(qi)(qi)業(ye)的商業(ye)秘(mi)密(mi)、客戶(hu)個人信(xin)息(xi)等敏(min)感信(xin)息(xi)數據(ju)，均處(chu)于可隨時(shi)被(bei)主管部門(men)調取(qu)狀態。

這種權力的(de)擴(kuo)張難免引(yin)起(qi)能(neng)(neng)源企(qi)(qi)業的(de)擔(dan)憂，甚至系統信息化程度越高的(de)企(qi)(qi)業，受到的(de)監(jian)管會(hui)越嚴苛，這是難免產生反向激勵。同時，也影響(xiang)能(neng)(neng)源企(qi)(qi)業對能(neng)(neng)源數據開發利用的(de)積(ji)極性。雖然(ran)(ran)相關(guan)條(tiao)款被修訂的(de)可能(neng)(neng)性較小，但仍然(ran)(ran)建議立法重(zhong)新考慮該(gai)監(jian)管措施的(de)尺度。

四、能源科技立法起步 國家鼓勵為主

能(neng)源科技(ji)(ji)的(de)問題，單列一章，對相關能(neng)源企業的(de)技(ji)(ji)術(shu)要求，也(ye)同(tong)時散見(jian)與其他各章當中(zhong)，彰顯我(wo)們國(guo)家對能(neng)源科技(ji)(ji)此“第一生產(chan)力”的(de)重視，將(jiang)能(neng)源科技(ji)(ji)政策宣言(yan)法律化。

近年來，我國能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)領域的科技(ji)(ji)進步(bu)，尤其(qi)是關于可再生能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)、新能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)、節(jie)能(neng)(neng)(neng)、安(an)全等方面的技(ji)(ji)術進步(bu)，對于能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)立(li)(li)法產生了(le)積極的影(ying)響，立(li)(li)法穩固和促進能(neng)(neng)(neng)源(yuan)(yuan)技(ji)(ji)術發展的成果。例如，第四(si)十八條，明確電(dian)網企業應“發展智能(neng)(neng)(neng)電(dian)網和儲能(neng)(neng)(neng)技(ji)(ji)術，建立(li)(li)節(jie)能(neng)(neng)(neng)低碳電(dian)力調度(du)運行制(zhi)度(du)。”

但(dan)我(wo)們同時(shi)也看到，該章(zhang)的(de)條文表(biao)述，更多的(de)是發展方向(xiang)(xiang)和(he)支(zhi)持(chi)政策方面(mian)的(de)“軟(ruan)性”表(biao)達(da)，屬于能源科(ke)技(ji)發展的(de)價值導向(xiang)(xiang)“宣示(shi)”。例如“鼓勵”“促進”“推動”“組織”“支(zhi)持(chi)”“納(na)入……規劃(hua)”。但(dan)這樣宣示(shi)性的(de)立(li)法(fa)表(biao)達(da)，從立(li)法(fa)技(ji)術上而言，并沒有太多的(de)可(ke)取之處(chu)，降低能源立(li)法(fa)的(de)權威(wei)性和(he)可(ke)執行性，增加法(fa)律(lv)適用的(de)不確(que)定性。

皆(jie)因科技(ji)發展和(he)技(ji)術(shu)的(de)(de)(de)進步（除(chu)環(huan)保(bao)技(ji)術(shu)應用外）更多(duo)是(shi)社會(hui)或國家的(de)(de)(de)整體責(ze)任，難以(yi)轉化為對具體能源企業或市場主體、各級政(zheng)府的(de)(de)(de)強制義(yi)(yi)務(wu)，尤(you)其是(shi)義(yi)(yi)務(wu)和(he)責(ze)任的(de)(de)(de)主體、義(yi)(yi)務(wu)的(de)(de)(de)履(lv)行(xing)方式以(yi)及違反義(yi)(yi)務(wu)的(de)(de)(de)后果，都難以(yi)施加(jia)于普(pu)通(tong)公民。

五、立法保障能源國際協作 交流合作需細化

能(neng)源(yuan)統(tong)一(yi)立法(fa)(fa)，如何構(gou)建能(neng)源(yuan)國際(ji)合作的(de)法(fa)(fa)律(lv)框架，是重(zhong)要議題之一(yi)。能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)律(lv)變遷，通常始(shi)于國際(ji)條約和(he)標準。例如，作為(wei)國際(ji)原子能(neng)機構(gou)（InternationalAtomicEnergyAgency；IAEA）的(de)成員國，需要根據(ju)該(gai)機構(gou)關(guan)于國際(ji)核(he)能(neng)領域的(de)法(fa)(fa)律(lv)與(yu)(yu)政(zheng)策(ce)規范變動，調整(zheng)國內的(de)核(he)能(neng)法(fa)(fa)律(lv)與(yu)(yu)政(zheng)策(ce)。在本次征求意見稿中，能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)能(neng)夠如此強化對減少碳排放和(he)環(huan)境保(bao)護，也(ye)離不開(kai)國際(ji)條約的(de)影響。

能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法律(lv)受到國際(ji)(ji)關系(xi)形勢和國際(ji)(ji)政(zheng)治的影響(xiang)。能(neng)(neng)(neng)源(yuan)國家合作(zuo)合作(zuo)專(zhuan)(zhuan)章(zhang)立法，體現了我(wo)國的長遠能(neng)(neng)(neng)源(yuan)發(fa)展導向，已將(jiang)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)領(ling)域的開放(fang)交流作(zuo)為常態穩固下來，足以作(zuo)為一(yi)(yi)項法律(lv)制(zhi)度(du)進行專(zhuan)(zhuan)門保護(hu)。能(neng)(neng)(neng)源(yuan)發(fa)展和安全保障(zhang)，離不開能(neng)(neng)(neng)源(yuan)國際(ji)(ji)合作(zuo)。所(suo)以，能(neng)(neng)(neng)源(yuan)法沒有(you)回避(bi)這一(yi)(yi)議題(ti)，將(jiang)能(neng)(neng)(neng)源(yuan)國際(ji)(ji)合作(zuo)單列一(yi)(yi)章(zhang)予(yu)以明確。

國際商業(ye)與(yu)貿(mao)易，也切實影響著能源(yuan)立法。全面開展能源(yuan)國際合作(zuo)是(shi)“走出去”和(he)“一(yi)帶一(yi)路”建設(she)的(de)(de)重要(yao)組成(cheng)部分。在國際合作(zuo)的(de)(de)脈絡下，可以促成(cheng)能源(yuan)基礎設(she)施建設(she)，能源(yuan)產品、專業(ye)科(ke)技和(he)服務的(de)(de)交(jiao)易。

能(neng)源(yuan)(yuan)國際合(he)作(zuo)的法律框架，包括國際合(he)作(zuo)形式(shi)、機制(zhi)、守法義務、學習服務、對外貿易及其他合(he)作(zuo)事(shi)項。但顯然本次能(neng)源(yuan)(yuan)法，并沒有進(jin)行足夠深入(ru)的規(gui)定。

結語

本(ben)次(ci)《能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)法(fa)》的制定，內容(rong)覆蓋(gai)面(mian)廣(guang)，綜合能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)與(yu)環境、安全(quan)、經濟各(ge)方(fang)(fang)面(mian)因素，涵蓋(gai)了(le)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)戰(zhan)略與(yu)規劃、開發(fa)與(yu)加工轉換(huan)、供(gong)應與(yu)使用、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市場、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)安全(quan)、科技(ji)進步、監督管理等方(fang)(fang)面(mian)，其中(zhong)關于方(fang)(fang)向(xiang)目(mu)標(biao)、基本(ben)制度(du)、能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)戰(zhan)略等頂層設計為(wei)往后能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)領域法(fa)律法(fa)規明確(que)了(le)基本(ben)的立法(fa)方(fang)(fang)向(xiang)。

但鑒于能源市場(chang)細分(fen)領(ling)域(yu)多、各(ge)領(ling)域(yu)發展難點越有不同(tong)，能源領(ling)域(yu)法(fa)(fa)律(lv)仍(reng)有諸(zhu)多難題(ti)留給我們研究探討，而(er)這些難題(ti)更需要實際結合(he)主管部門、市場(chang)主體的意見進行立法(fa)(fa)修改，或者留由下位法(fa)(fa)細化(hua)規(gui)定。