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能源行業的市場化改革離不開(kai)有效(xiao)的能源市場監(jian)(jian)管(guan)，有效(xiao)的能源監(jian)(jian)管(guan)離不開(kai)有力的立法支撐。

4月(yue)10日，國家能(neng)源(yuan)局發布關(guan)于《中華(hua)人民(min)共和國能(neng)源(yuan)法（征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)(jian)(jian)稿(gao)）》（下(xia)稱《能(neng)源(yuan)法（征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)(jian)(jian)稿(gao)）》）公開征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)(jian)(jian)公告。《能(neng)源(yuan)法（征(zheng)求(qiu)(qiu)意見(jian)(jian)(jian)稿(gao)）》共11章(zhang)117條內容(rong)(rong)，能(neng)源(yuan)市場(chang)及(ji)其監管相關(guan)內容(rong)(rong)著墨較(jiao)多(duo)，但(dan)也存在能(neng)源(yuan)市場(chang)秩序(xu)監管措施(shi)和行政處(chu)罰相關(guan)條款缺失(shi)的問題。

一、能源市場和監管地位重要，但能源市場秩序監管措施和手段嚴重缺失

《能(neng)源(yuan)法(fa)（征(zheng)求意見稿）》針對設置能(neng)源(yuan)市場(chang)(chang)獨立(li)章(zhang)(zhang)節，涉及能(neng)源(yuan)市場(chang)(chang)秩(zhi)序、電(dian)網(wang)(wang)和(he)油氣(qi)管網(wang)(wang)成本、電(dian)網(wang)(wang)和(he)油氣(qi)管網(wang)(wang)公平開放、普遍服務等經濟性監(jian)管方面的條文多達25條，分布在(zai)(zai)第一章(zhang)(zhang)總則、第五章(zhang)(zhang)能(neng)源(yuan)市場(chang)(chang)、第九章(zhang)(zhang)監(jian)督(du)管理(li)、第十章(zhang)(zhang)法(fa)律(lv)責任等章(zhang)(zhang)節。總體看，《能(neng)源(yuan)法(fa)（征(zheng)求意見稿）》將能(neng)源(yuan)市場(chang)(chang)建設運(yun)營和(he)市場(chang)(chang)監(jian)管放在(zai)(zai)重要地位(wei)，但對賦(fu)予監(jian)管機構的監(jian)管措施和(he)行政處罰手段缺失，在(zai)(zai)強(qiang)調(diao)政府部門“法(fa)無授權(quan)不可為(wei)、法(fa)定職責必須(xu)為(wei)”的背景下，將會(hui)影響到能(neng)源(yuan)市場(chang)(chang)監(jian)管實踐(jian)。

1、針對能源市場秩序違法行為行政處罰條款缺失。

《能源法（征(zheng)求意(yi)見(jian)稿(gao)）》“第十章法律責任”中(zhong)未見(jian)對(dui)能源市(shi)場違法行(xing)為的(de)處(chu)罰條款，由(you)于沒(mei)有(you)賦予監(jian)管(guan)機(ji)構有(you)力的(de)行(xing)政執法武(wu)器，寄予厚望的(de)“有(you)效監(jian)管(guan)”落實困難，不可避免(mian)地(di)影響(xiang)對(dui)能源市(shi)場的(de)依法監(jian)管(guan)。目前(qian)，國(guo)內證(zheng)券(quan)、期貨、銀行(xing)、保險等行(xing)業(ye)保留了(le)專門(men)的(de)行(xing)業(ye)監(jian)督管(guan)理機(ji)構，特別是證(zheng)券(quan)期貨行(xing)業(ye)也有(you)相關開展集中(zhong)交易的(de)專業(ye)市(shi)場。與這(zhe)些(xie)行(xing)業(ye)的(de)法律法規對(dui)比分析，《能源法（征(zheng)求意(yi)見(jian)稿(gao)）》主要缺(que)失以下(xia)內容(rong)：

一是缺少對市(shi)(shi)場(chang)主體在(zai)能源市(shi)(shi)場(chang)嚴(yan)重違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)為的(de)行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)款。證(zheng)(zheng)券(quan)、期貨(huo)行(xing)業(ye)由于涉(she)及集中(zhong)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)的(de)場(chang)所(suo)和(he)方式，相(xiang)關法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)對市(shi)(shi)場(chang)主體在(zai)相(xiang)關市(shi)(shi)場(chang)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)中(zhong)的(de)違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)違規(gui)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)行(xing)為，都(dou)有相(xiang)應的(de)界定和(he)行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)理條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)款。如，《證(zheng)(zheng)券(quan)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)》“第(di)(di)三章(zhang)證(zheng)(zheng)券(quan)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)”“第(di)(di)三節禁(jin)(jin)止(zhi)的(de)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)行(xing)為”明(ming)確(que)提出要求禁(jin)(jin)止(zhi)的(de)內幕(mu)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)、市(shi)(shi)場(chang)操縱(zong)、擾亂市(shi)(shi)場(chang)等(deng)違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)為的(de)具(ju)體表現形(xing)式；“第(di)(di)十三章(zhang)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)責(ze)任”中(zhong)第(di)(di)191條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)針(zhen)(zhen)對內幕(mu)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)、第(di)(di)192條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)針(zhen)(zhen)對市(shi)(shi)場(chang)操縱(zong)、第(di)(di)193條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)針(zhen)(zhen)對擾亂市(shi)(shi)場(chang)秩序等(deng)違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)為，明(ming)確(que)了行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)要求。又(you)如，《期貨(huo)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)管理條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)例(li)》第(di)(di)3條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)規(gui)定“禁(jin)(jin)止(zhi)欺(qi)詐(zha)、內幕(mu)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)和(he)操縱(zong)期貨(huo)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)價格等(deng)違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)為”；“第(di)(di)七章(zhang)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)責(ze)任”中(zhong)第(di)(di)69條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)針(zhen)(zhen)對內幕(mu)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)、第(di)(di)70條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)針(zhen)(zhen)對市(shi)(shi)場(chang)操縱(zong)等(deng)違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)為，明(ming)確(que)了行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)要求。綜上(shang)，能源市(shi)(shi)場(chang)主體在(zai)從(cong)事市(shi)(shi)場(chang)交(jiao)易(yi)(yi)(yi)(yi)(yi)活(huo)動中(zhong)的(de)違法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)行(xing)為及其行(xing)政(zheng)處(chu)(chu)(chu)罰(fa)條(tiao)(tiao)(tiao)(tiao)款，需要在(zai)立法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)中(zhong)有基本表述，再在(zai)后(hou)續相(xiang)關專業(ye)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)律(lv)法(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)(fa)規(gui)制定或(huo)修訂中(zhong)細化落實。

二是(shi)缺失交(jiao)易(yi)機構、調(diao)(diao)度(du)機構嚴重違(wei)法行(xing)為(wei)(wei)的(de)(de)行(xing)政處(chu)(chu)罰條(tiao)款(kuan)。還是(shi)以證券、期貨市(shi)場(chang)為(wei)(wei)例。如，《證券法》第200條(tiao)針對交(jiao)易(yi)所(suo)允(yun)許非會員直接(jie)參與股票的(de)(de)集中交(jiao)易(yi)的(de)(de)行(xing)為(wei)(wei)，明(ming)確了行(xing)政處(chu)(chu)罰要(yao)求。又如，《期貨交(jiao)易(yi)管(guan)理條(tiao)例》“第七章法律責任”中第64條(tiao)針、第65條(tiao)針對交(jiao)易(yi)所(suo)的(de)(de)多種違(wei)法違(wei)規(gui)(gui)行(xing)為(wei)(wei)，明(ming)確了行(xing)政處(chu)(chu)罰要(yao)求。考慮到(dao)能(neng)源市(shi)場(chang)中電力、天然氣市(shi)場(chang)涉及電網、油氣管(guan)網的(de)(de)調(diao)(diao)度(du)運行(xing)，相關(guan)調(diao)(diao)度(du)機構執(zhi)行(xing)市(shi)場(chang)規(gui)(gui)則和(he)調(diao)(diao)度(du)規(gui)(gui)則的(de)(de)行(xing)為(wei)(wei)也因納入兼顧(gu)范疇。綜上，能(neng)源市(shi)場(chang)交(jiao)易(yi)機構、調(diao)(diao)度(du)機構在從事市(shi)場(chang)運營和(he)相關(guan)調(diao)(diao)度(du)活動中的(de)(de)違(wei)法行(xing)為(wei)(wei)及其行(xing)政處(chu)(chu)罰條(tiao)款(kuan)，需(xu)要(yao)在立法中有基本表述，再在后續相關(guan)專業法律法規(gui)(gui)制定或(huo)修(xiu)訂中細化落實。

三是市(shi)場(chang)(chang)禁入(ru)等行(xing)政處罰(fa)手(shou)段缺(que)失。市(shi)場(chang)(chang)禁入(ru)是一(yi)種(zhong)重(zhong)要(yao)的(de)(de)市(shi)場(chang)(chang)監(jian)管(guan)手(shou)段，在(zai)其他行(xing)業得到(dao)廣泛應用；通過對存在(zai)嚴(yan)重(zhong)違(wei)法(fa)(fa)違(wei)規情形的(de)(de)企業和個人(ren)實施(shi)一(yi)定周期(qi)(qi)或終身的(de)(de)市(shi)場(chang)(chang)乃至行(xing)業禁入(ru)，可以起到(dao)法(fa)(fa)律(lv)警示和威懾作(zuo)用。如，《證券法(fa)(fa)》第(di)221條、《期(qi)(qi)貨交易(yi)管(guan)理(li)條例(li)》第(di)77條、《商業銀行(xing)法(fa)(fa)》第(di)89條、《保(bao)險(xian)法(fa)(fa)》第(di)179條，均提(ti)出了市(shi)場(chang)(chang)或行(xing)業禁入(ru)措(cuo)施(shi)。《能源法(fa)(fa)（征(zheng)求意見稿(gao)）》尚(shang)無相關(guan)條款支撐，將(jiang)不利(li)于(yu)有效開展能源市(shi)場(chang)(chang)秩(zhi)序監(jian)管(guan)和行(xing)業監(jian)督管(guan)理(li)。

2、信息披露作為一項重要的監管手段，只有罰則但未作為監管措施。

無論是證券、期貨、銀行、保險(xian)等金融(rong)行業(ye)還是電(dian)力(li)行業(ye)，都將信(xin)(xin)息披露(lu)(lu)作(zuo)為一(yi)項(xiang)重要的監(jian)(jian)管(guan)(guan)手段。如(ru)，《電(dian)力(li)監(jian)(jian)管(guan)(guan)條例(li)》“第四(si)章監(jian)(jian)管(guan)(guan)措施”中第23條“電(dian)力(li)監(jian)(jian)管(guan)(guan)機(ji)構有權(quan)責令電(dian)力(li)企業(ye)、電(dian)力(li)調度交易機(ji)構按照(zhao)國家有關電(dian)力(li)監(jian)(jian)管(guan)(guan)規章、規則的規定如(ru)實披露(lu)(lu)有關信(xin)(xin)息”。《能(neng)源法（征求意見稿）》第110條第（四(si)）項(xiang)針對信(xin)(xin)息披露(lu)(lu)有相應的罰(fa)則，但是在“第九章監(jian)(jian)督管(guan)(guan)理”中未將其作(zuo)為一(yi)項(xiang)監(jian)(jian)管(guan)(guan)手段，前后表述(shu)不一(yi)致。

3、能(neng)源市場秩(zhi)序(xu)的監管(guan)應與交(jiao)易機構設立的審批權(quan)限(xian)基本匹配(pei)

按照國家(jia)有關(guan)(guan)政策，交易(yi)場(chang)所的設立應經(jing)所在地省(sheng)級政府批準。國務(wu)院能(neng)源(yuan)主管部(bu)門(men)和國務(wu)院有關(guan)(guan)部(bu)門(men)在推動能(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)發展，布局交易(yi)機構(gou)和交易(yi)平臺時，要同時與省(sheng)級人民(min)政府取得一致(zhi)意見。綜上，《能(neng)源(yuan)法（征求意見稿）》第69條能(neng)源(yuan)市(shi)場(chang)市(shi)場(chang)秩序(xu)監管限定為縣級及以上人民(min)政府及部(bu)門(men)不妥。

二、具體修改建議

1、對《能源法（征求意見稿）》第69條修改建議

增加(jia)一款：能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)交易機(ji)構應當按(an)照(zhao)批準(zhun)的(de)章(zhang)程(cheng)和市(shi)(shi)(shi)場(chang)規則組(zu)織能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)交易活動，落實(shi)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)風(feng)險防控主體責任，保障能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)平穩(wen)運(yun)行。電力和天然氣市(shi)(shi)(shi)場(chang)中的(de)調度(du)機(ji)構應當嚴格遵守市(shi)(shi)(shi)場(chang)規則和調度(du)規則要(yao)求，提供公(gong)平、公(gong)正(zheng)、公(gong)開的(de)能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)調度(du)服(fu)務。禁止能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)主體以違(wei)法(fa)手(shou)段(duan)操縱能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)市(shi)(shi)(shi)場(chang)，影響或者(zhe)意圖影響能(neng)(neng)源(yuan)(yuan)交易價格或者(zhe)交易量。

將“縣級以上人民(min)政府及(ji)其(qi)部(bu)門(men)(men)應(ying)當加(jia)強對(dui)能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場運行(xing)秩(zhi)(zhi)序(xu)和(he)自然(ran)壟(long)斷(duan)環節的(de)監管(guan)，規范和(he)維護公平競爭(zheng)的(de)能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場秩(zhi)(zhi)序(xu)”修改為“國務院能(neng)源(yuan)主管(guan)部(bu)門(men)(men)、國務院有(you)關部(bu)門(men)(men)和(he)省級人民(min)政府及(ji)其(qi)部(bu)門(men)(men)應(ying)當加(jia)強對(dui)能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場運行(xing)秩(zhi)(zhi)序(xu)的(de)監管(guan)，規范和(he)維護公平競爭(zheng)的(de)能(neng)源(yuan)市(shi)(shi)場秩(zhi)(zhi)序(xu)”。

2、在“第九章監督管理”中增加一條“信息披露”作為監管措施。

〔信(xin)息(xi)披(pi)露〕能源(yuan)主管部門(men)和(he)有關部門(men)有權責令(ling)能源(yuan)企(qi)業(ye)按照國家(jia)有關能源(yuan)監管規章、規則(ze)的規定如實披(pi)露有關信(xin)息(xi)。

3、在“第十章法律責任”中增加3條能源市場秩序違法行為的處罰條款。

（1）能(neng)源市場(chang)交(jiao)易機(ji)(ji)構、調度(du)機(ji)(ji)構違(wei)反本法(fa)有關規定的，由相應能(neng)源監(jian)管機(ji)(ji)構責令改正(zheng)，逾期不改正(zheng)的，處10萬元以上100萬元以下的罰款。

（2）能(neng)源(yuan)市場主體以(yi)不當手段操縱能(neng)源(yuan)市場的(de)(de)，由相應能(neng)源(yuan)監(jian)管(guan)機構(gou)沒收其違法所得，按違法行(xing)為(wei)(wei)持(chi)續時間(jian)內(nei)的(de)(de)最(zui)小(xiao)交(jiao)易周(zhou)期(qi)進(jin)行(xing)處10萬元以(yi)上(shang)100萬元以(yi)下的(de)(de)罰款。最(zui)小(xiao)交(jiao)易周(zhou)期(qi)少于1天的(de)(de)，按天為(wei)(wei)單位(wei)進(jin)行(xing)處罰。

（3）能(neng)源市場交易機構(gou)、調度機構(gou)和市場主體存在嚴(yan)重違(wei)法違(wei)規行為的，相應(ying)能(neng)源監管機構(gou)可以禁止直接(jie)負責的董事、高級管理人員和其他直接(jie)責任人員一定(ding)期限(xian)直至終身從(cong)事能(neng)源市場工作。