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面對海上風電去年下半年的核準浪潮，明眼人都看出補貼資金將難以承受。一位能源局官員卻表示無能為力，因為按照權責分工，地方政府負責項目核準，能源局負責將核準項目列入補貼目錄，即便超出補貼能力也只能如此。

作為一個行(xing)業(ye)主管(guan)部門，能源(yuan)局不具備(bei)對地方政府的直(zhi)接約(yue)束力。地方政府為實現自(zi)己的目標往往自(zi)行(xing)其是。

能(neng)(neng)源(yuan)局(ju)(ju)相關(guan)人士(shi)表示，能(neng)(neng)源(yuan)局(ju)(ju)對海上(shang)(shang)風(feng)電(dian)(dian)的(de)定位(wei)是積極穩妥(tuo)，從沒(mei)鼓勵過大干快(kuai)上(shang)(shang)。相比(bi)光伏(fu)、陸上(shang)(shang)風(feng)電(dian)(dian)規劃裝機目標，海上(shang)(shang)風(feng)電(dian)(dian)裝機目標并沒(mei)有“以上(shang)(shang)”二字(zi)，這意(yi)味著(zhu)海上(shang)(shang)風(feng)電(dian)(dian)的(de)裝機目標是嚴格的(de)上(shang)(shang)限(xian)。

但地方(fang)政府并未遵守這(zhe)一限(xian)定。比(bi)如，能源局批復的廣東(dong)海上風電(dian)規(gui)劃（2017-2030年(nian)），近(jin)海淺水(shui)(shui)區海上風電(dian)項目(mu)總規(gui)模985萬(wan)(wan)千瓦(wa)，其(qi)余為近(jin)海深水(shui)(shui)項目(mu)，用作項目(mu)儲(chu)備(bei)，暫不建議推進開發。但僅去年(nian)第(di)四(si)季度，廣東(dong)省就核準了2531萬(wan)(wan)千瓦(wa)的海上風電(dian)項目(mu)，近(jin)海深水(shui)(shui)海上風電(dian)項目(mu)已進入開工流程。

再比如，去年(nian)5月24日(ri)，能源局發布(bu)關于風電建設(she)的47號文(wen)，提出推行競(jing)爭(zheng)方式配置風電項目，要求各地能源主管部(bu)門按照能源局發布(bu)的《風電項目競(jing)爭(zheng)配置指導(dao)方案（試行）》制定風電項目競(jing)爭(zheng)配置辦法(fa)。

廣(guang)東(dong)省在去年8月就公布了海上風電(dian)競爭配(pei)置辦(ban)法的征求意見稿。但根據(ju)這個辦(ban)法，廣(guang)東(dong)的申(shen)報電(dian)價(jia)實(shi)際(ji)降(jiang)價(jia)的上限2分/千(qian)瓦時，之后再通(tong)過(guo)降(jiang)價(jia)得分難度均大(da)大(da)提高，與能源局通(tong)過(guo)競價(jia)降(jiang)低電(dian)價(jia)的精神不(bu)符。

接近(jin)能(neng)源局(ju)的一位專(zhuan)家(jia)表(biao)示，這實際是“假競價(jia)”，能(neng)源局(ju)在廣(guang)東征求意見稿發布(bu)后表(biao)達(da)了意見，但并未影響到(dao)廣(guang)東，廣(guang)東省在去年12月正式發布(bu)了海上風(feng)電的競爭配置辦法(fa)。

地方政府在(zai)產(chan)業(ye)發(fa)展中話語(yu)權增大與國內的行(xing)(xing)政改革相關。2013年之后，風電、光伏審批權從能源(yuan)局(ju)下放到地方能源(yuan)主管部門，在(zai)具體的產(chan)業(ye)發(fa)展中，能源(yuan)局(ju)僅保留(liu)產(chan)業(ye)規(gui)劃(hua)、戰(zhan)略等職能，也因(yin)此，各地的競爭配置辦法(fa)由各地根據能源(yuan)局(ju)指導自行(xing)(xing)制定。

但在能源局4月發布的(de)關于2019年風(feng)電建設管理要(yao)求新政中，利用手中的(de)政策工(gong)具有力的(de)約束了地(di)方政府的(de)“胡(hu)作非為(wei)”。

能源(yuan)局(ju)是通過手(shou)中(zhong)補貼配置的權力來實現這(zhe)一目標(biao)的。對于海上風電，能源(yuan)局(ju)明確(que)表態：

2018年(nian)度未(wei)通(tong)過競爭(zheng)(zheng)方(fang)式進入國家補貼范圍并確定上(shang)(shang)網(wang)電(dian)價的(de)海上(shang)(shang)風(feng)電(dian)項目，其核(he)準文(wen)(wen)件不能(neng)作為享受國家補貼的(de)依據(ju)。在去年(nian)關于風(feng)電(dian)建設的(de)47號(hao)文(wen)(wen)發布(bu)(bu)日前獲得(de)核(he)準的(de)海上(shang)(shang)風(feng)電(dian)項目，在本次通(tong)知發布(bu)(bu)前未(wei)辦(ban)齊開工前手續(xu)的(de)，均(jun)參(can)加競爭(zheng)(zheng)配置并通(tong)過競爭(zheng)(zheng)確定上(shang)(shang)網(wang)電(dian)價。

競(jing)爭配(pei)置項(xiang)目(mu)仍屬(shu)于(yu)補貼項(xiang)目(mu)范疇，對于(yu)競(jing)爭配(pei)置項(xiang)目(mu)，能源局如是表態：

先進(jin)推進(jin)平價(jia)風電項(xiang)目(mu)，暫不進(jin)行(xing)競爭配置(zhi)，確需競爭配置(zhi)的地區，制定競爭配置(zhi)辦法后(hou)，需由國家能源局會同(tong)有關部(bu)門對各省級能源主管部(bu)門報送備(bei)案的建設方案進(jin)行(xing)論證，確認后(hou)方可實施。

能源(yuan)局(ju)與地方(fang)政府行為不(bu)一致源(yuan)于彼(bi)此(ci)之間的目(mu)標并不(bu)一致。

地(di)(di)方(fang)政(zheng)府傾向(xiang)于(yu)利(li)用(yong)手中的(de)(de)風、光資源，來換(huan)取開發商在本地(di)(di)投資設廠(chang)，帶(dai)動(dong)地(di)(di)方(fang)經濟發展，這使(shi)得風、光新(xin)增裝機規模的(de)(de)擴張與地(di)(di)方(fang)政(zheng)府的(de)(de)利(li)益一致。基于(yu)這一動(dong)力，多個省份在光伏(fu)審批上創新(xin)思路，推出“先建先得”政(zheng)策，成為光伏(fu)裝機嚴重超規劃的(de)(de)一個重要原(yuan)因(yin)。

在風(feng)電(dian)(dian)領域，地方政府(fu)在海上風(feng)電(dian)(dian)突(tu)擊核準，乃(nai)至在競價辦(ban)法中(zhong)保(bao)護電(dian)(dian)價，背后隱(yin)藏的(de)邏(luo)輯是，爭取更高(gao)的(de)海上風(feng)電(dian)(dian)電(dian)(dian)價，吸(xi)引更多(duo)開發商來本(ben)地開發，進而交換更多(duo)投資(zi)落地本(ben)地。

能源局推動風(feng)、光產業(ye)發展(zhan)受清潔能源裝機比例(li)目標驅動，以及風(feng)電、光光伏是(shi)世界(jie)能源清潔轉型的實現形式(shi)，基(ji)于此，風(feng)電、光伏的十三五(wu)規劃(hua)目標附加“以上”二字，意為(wei)鼓勵發展(zhan)，不設(she)上限。

但能源局鼓(gu)勵發展風(feng)電、光伏還受(shou)其他(ta)政策目(mu)標的(de)(de)約束。能源局需要(yao)保(bao)證(zheng)產(chan)業良性(xing)發展，并(bing)受(shou)補貼能力的(de)(de)限制，同(tong)時(shi)推動產(chan)業早日(ri)實現平價上網。其中，補貼的(de)(de)壓力，成為(wei)促使能源局態度(du)愈來愈強硬的(de)(de)一(yi)個關鍵(jian)原因。

接近能(neng)源(yuan)局人士透露，早(zao)在2015年，財政部就建議能(neng)源(yuan)局根據補(bu)貼(tie)能(neng)力(li)“量入(ru)為出”，但彼時風、光(guang)規(gui)模尚小，補(bu)貼(tie)缺口也(ye)不大。之前隨著(zhu)補(bu)貼(tie)缺口日漸擴(kuo)大，補(bu)貼(tie)拖欠越來(lai)越嚴重，產業界通過各種渠(qu)道(dao)傳遞信(xin)息，最終壓力(li)傳導(dao)至能(neng)源(yuan)局。

地方政府超(chao)規劃發(fa)展風(feng)(feng)電、光伏(fu)與(yu)能(neng)源局鼓勵發(fa)展風(feng)(feng)、光的目(mu)(mu)標一(yi)致，但更多風(feng)(feng)、光項(xiang)目(mu)(mu)意味著更多的補貼，與(yu)能(neng)源局控(kong)制補貼缺口的目(mu)(mu)標相左。

能源局態度(du)漸趨強硬的標志性事件，是去年光伏的“531”新政，在2017、2018上半年光伏裝機大幅超規(gui)劃背景下，能源局出臺政策大幅收縮補貼額(e)度(du)，被業內(nei)成(cheng)為(wei)限制光伏過快發展的“硬著陸”政策。

也因(yin)此，在能源局今(jin)年(nian)4月關于風電、光伏(fu)建設要求的新政中，為光伏(fu)確(que)定了30億元的年(nian)度補貼額(e)度，“量(liang)入(ru)為出(chu)”，拒(ju)絕(jue)承認2018年(nian)下半年(nian)核準的海(hai)上風電項目鎖定0.85元/千瓦時的上網電價(jia)。

解決地方政府和能源(yuan)局分歧(qi)的(de)(de)(de)關(guan)鍵在(zai)于平(ping)價(jia)上網，一旦風(feng)電(dian)、光伏(fu)實現平(ping)價(jia)上網，更多(duo)風(feng)電(dian)、光伏(fu)裝機不(bu)會增加額外的(de)(de)(de)補貼壓力，并有(you)利于加快清(qing)潔(jie)能源(yuan)轉型的(de)(de)(de)戰略目(mu)標。也因此(ci)，在(zai)能源(yuan)局4月的(de)(de)(de)通(tong)知中，推(tui)進平(ping)價(jia)風(feng)電(dian)、光伏(fu)項目(mu)是(shi)能源(yuan)局工作的(de)(de)(de)首要任務。