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增量配電改革作為新一輪電力體制改革重要內容之一，先后推出三輪共320個試點項目，部分試點項目已經投入運營，并取得明顯成效。不過，在試點改革過程中也難免存在一些爭議和問題。為了保持并擴大已有改革成果，需要深入分析產生爭議和問題的深層體制根源，最大限度地形成利益相關方的共識，科學推進增量配電改革。

重視增量配電改革的體制改革內涵

根據中共(gong)中央、國(guo)(guo)(guo)務院《關于進(jin)(jin)一步深化(hua)電(dian)(dian)力(li)體制(zhi)(zhi)改革(ge)(ge)的若(ruo)干(gan)意見》（以(yi)下簡稱“9號文”）和(he)國(guo)(guo)(guo)家發(fa)(fa)展改革(ge)(ge)委發(fa)(fa)布的配套文件《關于推進(jin)(jin)售(shou)電(dian)(dian)側改革(ge)(ge)的實施(shi)意見》，以(yi)及(ji)后續國(guo)(guo)(guo)家發(fa)(fa)展改革(ge)(ge)委、國(guo)(guo)(guo)家能源局(ju)制(zhi)(zhi)定的《有(you)序(xu)放開(kai)配電(dian)(dian)網業務管(guan)理(li)辦法》等(deng)文件，新一輪電(dian)(dian)力(li)體制(zhi)(zhi)改革(ge)(ge)鼓勵(li)社會資本通過混(hun)合所有(you)制(zhi)(zhi)方式投資配電(dian)(dian)業務，目的是促進(jin)(jin)配電(dian)(dian)網建(jian)設發(fa)(fa)展和(he)提高配電(dian)(dian)運營效(xiao)率。

這(zhe)一改革的(de)(de)現實(shi)背景是，我國電力(li)(li)(li)發(fa)展仍存在不(bu)充分(fen)、不(bu)平衡問題，地(di)方(fang)經(jing)濟發(fa)展和電力(li)(li)(li)用(yong)戶價值的(de)(de)多(duo)元訴求和自主決(jue)策意愿無法得到充分(fen)體(ti)現和保障，電力(li)(li)(li)資源配置(zhi)不(bu)合理(li)問題凸顯，尤其(qi)是工(gong)商(shang)業(ye)電力(li)(li)(li)用(yong)戶長期面(mian)臨著較重的(de)(de)電費(fei)負(fu)擔，制(zhi)約各地(di)方(fang)實(shi)體(ti)經(jing)濟企業(ye)的(de)(de)發(fa)展。

增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)改(gai)革的(de)根本目的(de)是(shi)在電(dian)網(wang)(wang)環節(jie)引入市(shi)場準(zhun)入競(jing)爭，形成對電(dian)網(wang)(wang)企業的(de)競(jing)爭壓力(li)(li)，將電(dian)網(wang)(wang)環節(jie)的(de)效(xiao)率提升切實轉(zhuan)化為電(dian)力(li)(li)用戶的(de)“紅利”。只(zhi)有將增(zeng)量(liang)配(pei)電(dian)改(gai)革的(de)落腳點(dian)(dian)放(fang)在供(gong)給側結構性改(gai)革的(de)根本要(yao)求上，才能正確看待這一改(gai)革試(shi)點(dian)(dian)過(guo)程中(zhong)的(de)種(zhong)(zhong)種(zhong)(zhong)問題，并把握改(gai)革思路。

增量配電(dian)(dian)改(gai)(gai)革(ge)盡管具(ju)有“增量”特征，但改(gai)(gai)革(ge)內(nei)容(rong)卻具(ju)有存量體(ti)制(zhi)內(nei)涵(han)。無論選擇何種(zhong)改(gai)(gai)革(ge)推進方式(shi)，配網(wang)都不是局(ju)部性問題(ti)，而(er)是涉及(ji)系(xi)統短期運營(ying)，以及(ji)電(dian)(dian)源(yuan)與電(dian)(dian)網(wang)投資(zi)(zi)的(de)全(quan)局(ju)性、系(xi)統性問題(ti)。供給側(ce)結(jie)構性改(gai)(gai)革(ge)的(de)重(zhong)點在(zai)于(yu)(yu)破除造成結(jie)構性失(shi)衡的(de)體(ti)制(zhi)機制(zhi)障礙，這就要(yao)求增量配電(dian)(dian)改(gai)(gai)革(ge)必須著眼于(yu)(yu)優化電(dian)(dian)力(li)資(zi)(zi)源(yuan)有效配置的(de)體(ti)制(zhi)機制(zhi)，承擔起(qi)輸配電(dian)(dian)體(ti)制(zhi)改(gai)(gai)革(ge)和電(dian)(dian)力(li)市場建(jian)設的(de)探索任(ren)務(wu)。

這(zhe)(zhe)種體制改(gai)革的(de)(de)(de)探(tan)索(suo)(suo)(suo)體現在(zai)兩(liang)個方(fang)面(mian)，一(yi)是為中國(guo)電(dian)力(li)市(shi)場創造新(xin)(xin)的(de)(de)(de)市(shi)場主體；二是為中國(guo)電(dian)力(li)市(shi)場探(tan)索(suo)(suo)(suo)新(xin)(xin)的(de)(de)(de)交易關系(xi)，即(ji)如(ru)何以(yi)市(shi)場契約替代企(qi)業層級控(kong)制。實際(ji)上，這(zhe)(zhe)種體制探(tan)索(suo)(suo)(suo)與9號文(wen)確(que)定(ding)(ding)的(de)(de)(de)推進(jin)電(dian)力(li)市(shi)場建設要求(qiu)相(xiang)一(yi)致，只是將探(tan)索(suo)(suo)(suo)領域放在(zai)了增量配(pei)電(dian)方(fang)面(mian)。增量配(pei)電(dian)和配(pei)網的(de)(de)(de)特殊性，決定(ding)(ding)了增量配(pei)電(dian)改(gai)革不宜囿于“增量配(pei)電(dian)”的(de)(de)(de)狹窄領域，以(yi)免削弱其體制改(gai)革價值。

現有試點政策有待完善

現有(you)增量(liang)配(pei)電(dian)改革(ge)思路仍須充分(fen)(fen)重視(shi)其在體制(zhi)機制(zhi)改革(ge)方(fang)面(mian)的(de)價值。在試點推進(jin)過(guo)程(cheng)中，增量(liang)配(pei)電(dian)改革(ge)政(zheng)策(ce)容易(yi)(yi)采取與(yu)一般項目投資(zi)(zi)相似的(de)推進(jin)思路，使相關利益方(fang)陷入(ru)(ru)“城池得失”的(de)利益爭奪中。地方(fang)政(zheng)府和(he)社(she)會資(zi)(zi)本往往抱怨電(dian)網企業(ye)(ye)設置重重壁壘(lei)等(deng)(deng)，而電(dian)網企業(ye)(ye)則(ze)認(ren)為，地方(fang)政(zheng)府和(he)社(she)會資(zi)(zi)本極易(yi)(yi)引入(ru)(ru)低效(xiao)投資(zi)(zi)，影(ying)響市場秩(zhi)序和(he)系統安全等(deng)(deng)。各(ge)方(fang)爭議往往圍繞(rao)著技術(shu)層(ceng)面(mian)問題，例如業(ye)(ye)主選擇、區域劃分(fen)(fen)、接入(ru)(ru)障礙等(deng)(deng)。只有(you)采取科學的(de)增量(liang)配(pei)電(dian)改革(ge)思路，才能實質有(you)效(xiao)地解決種種現實爭議。

理論和國(guo)際(ji)經驗均(jun)表明，配(pei)(pei)電環節的(de)不同(tong)改(gai)革思路會帶來(lai)不同(tong)結果：一(yi)種是簡單的(de)利(li)益(yi)再(zai)分(fen)配(pei)(pei)，即僅(jin)僅(jin)增加壟斷(duan)租金的(de)分(fen)享者；另一(yi)種是改(gai)革利(li)益(yi)創造和分(fen)配(pei)(pei)機制，即改(gai)革資(zi)源配(pei)(pei)置機制。第一(yi)種改(gai)革思路的(de)問題(ti)在(zai)(zai)于，壟斷(duan)租金在(zai)(zai)新(xin)主(zhu)體(ti)間的(de)再(zai)分(fen)配(pei)(pei)，雖(sui)然會給新(xin)投(tou)資(zi)主(zhu)體(ti)帶來(lai)明顯收益(yi)，卻往往難以實質(zhi)性(xing)提升(sheng)用戶和社(she)會福利(li)，這一(yi)點(dian)得到了國(guo)際(ji)經驗的(de)廣泛佐證(zheng)。在(zai)(zai)我(wo)(wo)國(guo)供給側結構(gou)性(xing)改(gai)革要求為實體(ti)經濟企(qi)業降成本的(de)背景下，這種思路的(de)最終(zhong)效果需要慎重評估。總體(ti)來(lai)看，我(wo)(wo)國(guo)現行增量配(pei)(pei)電改(gai)革政策主(zhu)要存在(zai)(zai)以下問題(ti)。

第一，增量配(pei)電改革政(zheng)策(ce)缺乏市場結構(gou)改革措施(shi)支撐。增量配(pei)電改革政(zheng)策(ce)尚未有效區分配(pei)網(wang)自然壟斷環節與售電競爭性環節的(de)性質差異，易扭曲增量配(pei)電投資預期(qi)，進而扭曲投資者結構(gou)。

第二，增量(liang)配電改革(ge)政(zheng)策缺乏市場化體(ti)系(xi)的(de)支撐。現有(you)(you)增量(liang)配電改革(ge)側(ce)重于通過混合所有(you)(you)制(zhi)改革(ge)實(shi)現投(tou)資(zi)主體(ti)多元化，充分體(ti)現售(shou)電側(ce)放開的(de)基本要(yao)求(qiu)，但與增量(liang)配電環節緊密相關的(de)市場體(ti)系(xi)和價格體(ti)系(xi)仍不健全。

第(di)三(san)，增量配(pei)(pei)電(dian)改革政(zheng)策(ce)缺(que)乏(fa)經(jing)濟監管(guan)政(zheng)策(ce)的(de)(de)支撐。圍繞(rao)增量配(pei)(pei)電(dian)的(de)(de)監管(guan)政(zheng)策(ce)和體(ti)制(zhi)缺(que)乏(fa)有(you)效配(pei)(pei)套，既缺(que)乏(fa)關于(yu)組(zu)織(zhi)結構、配(pei)(pei)電(dian)價格(ge)、接入規則等(deng)事前監管(guan)政(zheng)策(ce)，難(nan)以防止投(tou)資者的(de)(de)策(ce)略性進入行為；也缺(que)乏(fa)關于(yu)零售(shou)價格(ge)、服務質(zhi)量、經(jing)營體(ti)制(zhi)等(deng)事后監管(guan)政(zheng)策(ce)，不易(yi)抑制(zhi)配(pei)(pei)電(dian)運營者的(de)(de)機會主義傾(qing)向。

第四，增量配電(dian)改革效果(guo)也(ye)(ye)受(shou)到其他配套政(zheng)策的(de)影響，受(shou)輸配電(dian)價政(zheng)策和市場建設(she)任務影響尤甚。如在增量配電(dian)價格未審定之前，配電(dian)價格按(an)已(yi)有輸配電(dian)價間接(jie)(jie)確定；再如，由于部分地(di)區(qu)輸配電(dian)價不合理和市場建設(she)滯(zhi)后，增量配網區(qu)域內電(dian)力用戶直接(jie)(jie)參與(yu)電(dian)力市場交易的(de)激勵(li)也(ye)(ye)受(shou)到抑制。

此外(wai)，許多地(di)(di)方的(de)(de)增量(liang)配(pei)電(dian)項(xiang)目(mu)存在倉促上馬或(huo)停滯不(bu)前問(wen)題，不(bu)利(li)于整體改革的(de)(de)推(tui)進(jin)。這種局(ju)面容(rong)易(yi)造成當(dang)事各方的(de)(de)策(ce)略性行為(wei)，像地(di)(di)方政府(fu)直接干(gan)預式推(tui)進(jin)、電(dian)網(wang)企業過度保守式阻礙，以及(ji)投資主(zhu)體的(de)(de)不(bu)合理(li)進(jin)入動機(ji)，如采取“為(wei)被收購(gou)而進(jin)入”策(ce)略等。

整體(ti)(ti)來看(kan)，現行(xing)增量(liang)配電試點政(zheng)(zheng)策需(xu)要圍繞體(ti)(ti)制機(ji)制探索，加(jia)強政(zheng)(zheng)策的連貫性和一致性，使利益各方能(neng)夠最大限度地(di)形成理性、科學的改革(ge)共(gong)識。

構建適應競爭性電力市場的增量配電體制

增量配電(dian)改(gai)革必須以供給側結(jie)構(gou)性改(gai)革基(ji)本(ben)要求為(wei)導向(xiang)，明晰以體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革為(wei)著(zhu)力(li)(li)點的(de)(de)推(tui)進思路。要通過混合(he)所有制(zhi)(zhi)(zhi)改(gai)革實(shi)現(xian)配電(dian)投資(zi)主(zhu)體(ti)(ti)多元化，提(ti)高增量配網運(yun)營(ying)效(xiao)率，并持久地為(wei)電(dian)力(li)(li)用(yong)戶、為(wei)實(shi)體(ti)(ti)經(jing)濟企業提(ti)供電(dian)改(gai)“紅利”，將視角轉向(xiang)破除(chu)阻礙降低實(shi)體(ti)(ti)經(jing)濟用(yong)電(dian)成本(ben)的(de)(de)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)(zhi)障礙上，從以下方面(mian)入手構(gou)建適應競爭(zheng)性電(dian)力(li)(li)市場(chang)的(de)(de)增量配電(dian)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)乃至(zhi)輸配電(dian)體(ti)(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)。

第一(yi)(yi)，協調推進混合所有(you)(you)制(zhi)改革(ge)(ge)(ge)與行(xing)(xing)業體制(zhi)改革(ge)(ge)(ge)。增量配(pei)(pei)電(dian)改革(ge)(ge)(ge)不能停(ting)留在改變電(dian)力(li)用戶面對的壟斷者(zhe)身(shen)份(fen)上。無(wu)論投資主體是誰，配(pei)(pei)網運營者(zhe)身(shen)份(fen)如(ru)何，行(xing)(xing)業體制(zhi)改革(ge)(ge)(ge)的主題都應是實現有(you)(you)效(xiao)的競爭和有(you)(you)效(xiao)的監管，這一(yi)(yi)基本改革(ge)(ge)(ge)方向必(bi)須(xu)明確。只(zhi)有(you)(you)重視(shi)組織結構、市場建設(she)與政策監管等行(xing)(xing)業體制(zhi)改革(ge)(ge)(ge)內容，才能充分地發(fa)揮混合所有(you)(you)制(zhi)改革(ge)(ge)(ge)的預期政策效(xiao)果。

第二，遵(zun)循9號文確定的(de)(de)(de)基本(ben)架(jia)構(gou)，明確自然壟(long)斷環節(jie)與(yu)競爭性環節(jie)的(de)(de)(de)性質劃分(fen)(fen)(fen)。增量配電(dian)改革試點應(ying)采取合理的(de)(de)(de)分(fen)(fen)(fen)離模式，實施(shi)配售分(fen)(fen)(fen)開（所有權、法人或(huo)功能分(fen)(fen)(fen)離等），并向存量電(dian)網(wang)推廣。純配網(wang)環節(jie)要接受自然壟(long)斷監管，監管部(bu)門(men)應(ying)利(li)用“增量”契機，消除企業與(yu)政府在(zai)投(tou)資(zi)成本(ben)方(fang)面(mian)的(de)(de)(de)信息不對稱，構(gou)建(jian)以投(tou)資(zi)為起點的(de)(de)(de)有效配電(dian)價格(ge)規制體制。

第三，遵循售(shou)(shou)電(dian)側放(fang)開的基本要求，促進(jin)增量區域融(rong)入（地(di)方(fang)）統一電(dian)力(li)市場。競(jing)爭性零售(shou)(shou)環節要接受市場競(jing)爭監(jian)管(guan)，保(bao)證(zheng)各類(lei)用戶(hu)和售(shou)(shou)電(dian)主體能夠公(gong)平地(di)接入配網基礎設施，參與(yu)統一電(dian)力(li)市場交(jiao)易。監(jian)管(guan)部門要改革傳統的目錄電(dian)價制度，實(shi)施新型零售(shou)(shou)電(dian)價規(gui)制，從直接定(ding)價轉向規(gui)制定(ding)價方(fang)式。

第(di)四，地(di)方(fang)政府要(yao)著力構建(jian)配(pei)網監(jian)管(guan)(guan)體制機制。要(yao)利用“增量(liang)”契(qi)機，在配(pei)售組織(zhi)結(jie)構、特許經營、配(pei)電價格(ge)、公平接入(ru)、零(ling)售價格(ge)、服(fu)務質量(liang)、保底服(fu)務等(deng)方(fang)面(mian)建(jian)立體系(xi)完整的(de)監(jian)管(guan)(guan)框架。要(yao)加強地(di)方(fang)統一電力市場(chang)的(de)運行監(jian)測，著力防范市場(chang)勢力的(de)濫用，并有效協(xie)調中央與地(di)方(fang)部門(men)在電網監(jian)管(guan)(guan)和競爭(zheng)監(jian)管(guan)(guan)等(deng)方(fang)面(mian)的(de)職能關系(xi)。

此(ci)外，增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電改(gai)革的(de)體(ti)制探索對解(jie)決地(di)方電網、自供區(qu)、轉供區(qu)等電網問題都有借(jie)鑒(jian)價值。要(yao)通過增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電改(gai)革為解(jie)決眾多分(fen)散的(de)電網問題提供思路，不宜使增(zeng)量(liang)(liang)配(pei)電項目成為電力體(ti)制改(gai)革的(de)負擔(dan)，形(xing)成新的(de)電網問題。

總(zong)之，增量配(pei)電改革具有(you)體制探索價值(zhi)，要著力以(yi)體制機(ji)(ji)制創新(xin)推動增量配(pei)電項目(mu)(mu)不(bu)斷取(qu)得成(cheng)效(xiao)。增量配(pei)電試(shi)點(dian)(dian)項目(mu)(mu)要以(yi)抓住時機(ji)(ji)、凝聚共識、避免風險、加強溝通為原則科(ke)學(xue)推進。從現(xian)實(shi)策略來(lai)看(kan)，試(shi)點(dian)(dian)不(bu)宜過分(fen)追求規模，而(er)在于樹立典型、提取(qu)經驗，而(er)后(hou)再推廣。對于地方政府、投(tou)資主體積極的(de)部分(fen)項目(mu)(mu)，應著力突(tu)破體制機(ji)(ji)制束縛，保(bao)障重點(dian)(dian)項目(mu)(mu)的(de)順利推進。