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中國(guo)新能源(yuan)電力發展規模(mo)領跑(pao)全球(qiu)，但新能源(yuan)消納也成(cheng)了(le)“老大難”問題。國(guo)家發改委、國(guo)家能源(yuan)局等出臺了(le)一系(xi)列文件(jian)，提出到2020年要基(ji)本解決(jue)新能源(yuan)消納問題。藍圖已(yi)經繪就，接(jie)下來就是考慮如何將“一張藍圖干到底”。

制約新能(neng)(neng)(neng)源(yuan)發展(zhan)的因(yin)(yin)素紛(fen)繁，影響消納(na)的原因(yin)(yin)復(fu)雜，本課(ke)題(ti)組認為，核心在于(yu)新能(neng)(neng)(neng)源(yuan)各相關主體的目標(biao)導向不一致，甚至相互沖突，導致新能(neng)(neng)(neng)源(yuan)發展(zhan)無法實現理想(xiang)目標(biao)，難(nan)以承擔國家能(neng)(neng)(neng)源(yuan)轉型之重擔。

根據國(guo)家(jia)能源(yuan)(yuan)轉型(xing)的總(zong)體目標(biao)，改變包括(kuo)地方(fang)政府、新能源(yuan)(yuan)投資企業、電網企業和國(guo)家(jia)主(zhu)管部門等相關主(zhu)體的目標(biao)導向和約束機(ji)制，使其相互(hu)兼容，將有助于(yu)破(po)除(chu)新能源(yuan)(yuan)發展(zhan)的諸多障(zhang)礙，特別(bie)是(shi)消納瓶頸，保證新能源(yuan)(yuan)行業持(chi)續穩定(ding)健(jian)康發展(zhan)，盤(pan)活(huo)國(guo)家(jia)能源(yuan)(yuan)轉型(xing)整盤(pan)棋。

一、“三棄”問題仍然嚴重

截至2018年末，中國新能(neng)源發電(dian)裝(zhuang)機突破(po)7億千瓦，約(yue)占(zhan)全(quan)球的30%。其(qi)中水電(dian)、風(feng)電(dian)、光(guang)伏(fu)裝(zhuang)機分別達到3.5億、1.8億和1.7億千瓦，均居世界首位。總體而(er)言，中國非化石能(neng)源發電(dian)裝(zhuang)機占(zhan)比(bi)(bi)已達40%，發電(dian)量占(zhan)比(bi)(bi)接近30%。

伴隨新能源如(ru)火如(ru)荼發(fa)展的是(shi)，大(da)風呼(hu)嘯，風力發(fa)電(dian)機卻(que)停止了(le)運轉(zhuan)；艷陽高照，太陽能光伏板卻(que)在空(kong)曬“日光浴”。近年來，在加(jia)快(kuai)新能源開發(fa)利用的同時，水電(dian)、風電(dian)、光伏發(fa)電(dian)出現并網難(nan)、送出難(nan)、消納難(nan)等問題。

數據顯(xian)示，2018年全年棄(qi)(qi)(qi)水電(dian)量約(yue)691億千(qian)(qian)瓦(wa)時(shi)(shi)，棄(qi)(qi)(qi)風(feng)電(dian)量277億千(qian)(qian)瓦(wa)時(shi)(shi)，棄(qi)(qi)(qi)光電(dian)量54.9億千(qian)(qian)瓦(wa)時(shi)(shi)，“三棄(qi)(qi)(qi)”電(dian)量共約(yue)1023億千(qian)(qian)瓦(wa)時(shi)(shi)，超過同期三峽(xia)電(dian)站的發電(dian)量。2019年以來“三棄(qi)(qi)(qi)”現象雖有所緩解，但問題仍(reng)不同程度(du)存(cun)在，部分地區形勢(shi)依然嚴峻(jun)。

針對(dui)社會各界(jie)密切(qie)關注的新(xin)能源(yuan)(yuan)消納(na)問(wen)(wen)題(ti)(ti)，國家(jia)發改(gai)委(wei)、國家(jia)能源(yuan)(yuan)局把推動(dong)新(xin)能源(yuan)(yuan)高質量(liang)發展、有(you)效(xiao)解決消納(na)問(wen)(wen)題(ti)(ti)作(zuo)為重點工作(zuo)，制(zhi)定(ding)《解決棄(qi)水(shui)棄(qi)風棄(qi)光問(wen)(wen)題(ti)(ti)實施(shi)方案》（發改(gai)能源(yuan)(yuan)〔2017〕1942號）、《清潔能源(yuan)(yuan)消納(na)行動(dong)計劃（2018—2020年）》（發改(gai)能源(yuan)(yuan)規(gui)〔2018〕1575號），提出(chu)到2020年基(ji)本(ben)解決清潔能源(yuan)(yuan)消納(na)問(wen)(wen)題(ti)(ti)。目標是清晰(xi)的，任務卻是艱難的，如果新(xin)能源(yuan)(yuan)各相(xiang)(xiang)關主體目標導向(xiang)相(xiang)(xiang)互對(dui)立、相(xiang)(xiang)互沖突，約束(shu)機制(zhi)將目標沖突進一步固化，通(tong)過(guo)行政手段溝通(tong)和平衡，終(zhong)是治標不(bu)治本(ben)，問(wen)(wen)題(ti)(ti)將始終(zhong)存(cun)在，隨(sui)時可能卷土再來(lai)。

二、目標導向相互沖突

在(zai)“三棄”現象背后，中國電(dian)力需求增長放(fang)緩是(shi)重要的外(wai)部(bu)因(yin)素(su)(su)，同(tong)時，內部(bu)也交(jiao)織著各種復(fu)雜因(yin)素(su)(su)，除技術性因(yin)素(su)(su)外(wai)，還包(bao)括新舊能源博(bo)弈(yi)、源網荷規(gui)劃不(bu)協調、市場(chang)交(jiao)易機制(zhi)欠缺(que)、相(xiang)關法(fa)律法(fa)規(gui)貫徹執行不(bu)到位等，但根子在(zai)于相(xiang)關主體目(mu)標導向相(xiang)互沖(chong)突。

（一）地方政府的問題

地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府的目標(biao)(biao)導向：最大(da)化GDP、最大(da)化財政(zheng)收入(ru)。為(wei)此(ci)(ci)，地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府間(jian)互相博弈，一是(shi)希望吸引(yin)更多(duo)的投資，通(tong)過(guo)“爭搶”國家分配的新能源指標(biao)(biao)，以(yi)指標(biao)(biao)吸引(yin)新能源制造業(ye)，形成產業(ye)鏈條；二是(shi)外(wai)送電(dian)力省(sheng)份(fen)希望多(duo)送電(dian)量，增(zeng)加(jia)(jia)地(di)方(fang)(fang)電(dian)費收入(ru)，而受端省(sheng)份(fen)為(wei)了(le)增(zeng)加(jia)(jia)GDP，盡量增(zeng)加(jia)(jia)本(ben)省(sheng)電(dian)力供給；在基(ji)本(ben)滿足電(dian)力需求(qiu)的前提(ti)下，比較排斥(chi)外(wai)來電(dian)力。此(ci)(ci)外(wai)，各地(di)方(fang)(fang)政(zheng)府都希望得(de)到(dao)更低的電(dian)價增(zeng)強地(di)方(fang)(fang)經濟競爭力。

地方(fang)政府(fu)的(de)制約因素：新(xin)增新(xin)能(neng)源(yuan)投(tou)資規(gui)模指(zhi)標、新(xin)能(neng)源(yuan)電(dian)力消納新(xin)增容量（這嚴重依賴于(yu)電(dian)網(wang)企業的(de)規(gui)劃和投(tou)資）、自然資源(yuan)條件、相關的(de)法(fa)律法(fa)規(gui)等，如(ru)《電(dian)力法(fa)》嚴格禁止(zhi)的(de)“隔墻售(shou)電(dian)”等。

地方政府(fu)(fu)的解決辦(ban)法：與(yu)當地電網企業搞好關(guan)系，釋放地方政府(fu)(fu)權(quan)限內的利(li)益(yi)，換(huan)取電網企業增(zeng)加對當地電網的投資，增(zeng)加容量，提高新能源(yuan)消納(na)比(bi)例。

地方(fang)政府(fu)的博弈結果：電力負荷量(liang)較大、與地方(fang)電網(wang)企(qi)業關系比(bi)較融洽的地區(qu)，新(xin)能源(yuan)消納(na)情況普遍較好，反之(zhi)亦然。

（二）新能源企業的問題

新(xin)能源企業的目標導向：最(zui)大化投(tou)資(zi)收益。希(xi)望所(suo)投(tou)資(zi)新(xin)能源發(fa)電全部并(bing)網消納，并(bing)及時結(jie)算電力(li)收入和相(xiang)關(guan)補貼；希(xi)望拿到更多的投(tou)資(zi)項目。

新能(neng)源企業(ye)的(de)制約因(yin)素(su)：并網消納、補貼(tie)申請、非(fei)預見性費用的(de)增加等。

新能源企業的(de)解決(jue)辦(ban)法：與地方電網搞好關(guan)系解決(jue)消納問題；與地方政府搞好關(guan)系既爭取項目(mu)資源，又防止非預(yu)見(jian)性費用(yong)大幅上升(sheng)。

新能(neng)源企(qi)業(ye)的(de)博(bo)弈結果：建立較好關系(xi)的(de)企(qi)業(ye)可以拿到更多的(de)項(xiang)目資(zi)(zi)源，消納(na)情況可以更好；實力雄厚的(de)企(qi)業(ye)可以制(zhi)造業(ye)投(tou)資(zi)(zi)換取項(xiang)目資(zi)(zi)源；反(fan)之(zhi)，將逐步(bu)退出競爭和(he)市場。

（三）電網企業的問題

電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)目標(biao)導向：增加收(shou)入(ru)(ru)，可(ke)持續增長(chang)。于(yu)是，在銷(xiao)售(shou)電(dian)(dian)價固定的(de)(de)情況(kuang)(kuang)下，就(jiu)希(xi)望多(duo)(duo)售(shou)電(dian)(dian)；在收(shou)購電(dian)(dian)價固定的(de)(de)情況(kuang)(kuang)下，希(xi)望多(duo)(duo)收(shou)更便(bian)宜的(de)(de)電(dian)(dian)；在電(dian)(dian)力供需(xu)方直接(jie)交易的(de)(de)情況(kuang)(kuang)下，由于(yu)按實際成本(ben)(ben)核算收(shou)取過網費的(de)(de)定價政策導向，電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)傾向于(yu)做高輸配成本(ben)(ben)，而輸配的(de)(de)高成本(ben)(ben)可(ke)轉(zhuan)移為電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)上游(you)制造(zao)業(ye)(ye)的(de)(de)高收(shou)入(ru)(ru)；盡力延(yan)伸上游(you)供應、施工、檢驗檢測、綜合能(neng)源(yuan)及金融服務(wu)等到電(dian)(dian)力供應方及電(dian)(dian)力消(xiao)費方，依靠電(dian)(dian)網的(de)(de)獨占(zhan)性，增加延(yan)伸業(ye)(ye)務(wu)收(shou)入(ru)(ru)；簽(qian)發接(jie)入(ru)(ru)許可(ke)成為地方電(dian)(dian)網擁有的(de)(de)稀缺資源(yuan)，可(ke)滋生大量尋租機(ji)會(hui)；“自發自用”和“隔(ge)墻售(shou)電(dian)(dian)”跳出電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)收(shou)入(ru)(ru)渠道，與電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)目標(biao)導向沖突。

電網(wang)企業的(de)(de)制約因素(su)：電網(wang)企業的(de)(de)投資計劃是否能獲(huo)(huo)得(de)國家主管(guan)部(bu)門批(pi)準、地方電網(wang)的(de)(de)投資增容計劃能否獲(huo)(huo)得(de)總公司批(pi)準、電網(wang)輸配成本的(de)(de)政(zheng)府(fu)核算、國家鼓勵并網(wang)消納的(de)(de)法律法規(gui)和政(zheng)策、民(min)眾輿論等。

電(dian)網(wang)企業的(de)解決辦法：增加投資計劃(hua)并(bing)盡快(kuai)獲得國家主管部門(men)批準；地(di)方(fang)電(dian)網(wang)申請更(geng)多(duo)的(de)投資以增加容量、與地(di)方(fang)政府互換爭取更(geng)多(duo)的(de)長期利(li)益。

電網(wang)企(qi)業的(de)(de)博弈(yi)(yi)結果：電網(wang)的(de)(de)獨占(zhan)性在博弈(yi)(yi)中比較占(zhan)據優勢(shi)(shi)，如地方土地使用、金(jin)融支(zhi)持(chi)、員工福(fu)利、產業與服(fu)務(wu)延(yan)伸等，電網(wang)系的(de)(de)各類型(xing)企(qi)業都可以(yi)在市場競爭(zheng)中占(zhan)據優勢(shi)(shi)地位。

（四）國家主管部門的問題

國家(jia)主管部門的目標(biao)導向(xiang)：制定(ding)規劃實現能源(yuan)轉型(xing)、提高新(xin)能源(yuan)消(xiao)納比例、新(xin)能源(yuan)行(xing)業可持續穩定(ding)增長(chang)等(deng)。

國家主管部(bu)(bu)門的(de)制約因(yin)素：地(di)方政府(fu)落實指標的(de)力(li)(li)度(du)(du)、電(dian)網投資計(ji)劃的(de)審批和(he)執行、地(di)方電(dian)網消納的(de)積極性、傳統電(dian)力(li)(li)的(de)新增裝機規模(mo)對新能(neng)源(yuan)的(de)擠壓、可用(yong)于補(bu)貼的(de)財政預算、主管部(bu)(bu)門的(de)權責范圍和(he)使用(yong)力(li)(li)度(du)(du)等。

國家主管(guan)部門的(de)解決辦法：指標推(tui)(tui)送到地(di)(di)方政府，由地(di)(di)方政府層層分解去(qu)協調(diao)去(qu)爭取；推(tui)(tui)動(dong)各項改革(ge)措施，出臺各項行業規章和管(guan)理(li)辦法；與相關(guan)部委(wei)協調(diao)，出臺有利性政策；爭取更高層理(li)解和支持(chi)，以推(tui)(tui)動(dong)新能源事業發展。

國家主管部門的博弈結果：并網(wang)消納難(nan)，年年難(nan)；補貼不足，拖欠金額越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)大；出臺辦法越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)多，效(xiao)果有(you)好有(you)壞(huai)、時好時壞(huai)。

如(ru)果進一步細(xi)分(fen)，地(di)方(fang)政府和(he)地(di)方(fang)各(ge)主管部門之(zhi)間、電網企(qi)業和(he)電網分(fen)子公司之(zhi)間、國家和(he)國家各(ge)主管部門之(zhi)間的(de)目標(biao)導向都有差異，甚至沖突(tu)；不同(tong)類別主體之(zhi)間差異更大(da)，制約(yue)因(yin)素(su)互相牽制掣肘(zhou)，博弈力量(liang)不均衡，博弈的(de)結果必然是(shi)(shi)，國家能源轉型有困(kun)難，并網消納始終是(shi)(shi)難題(ti)、補貼問題(ti)久拖難解，新能源行業發展大(da)起大(da)落。

三、重新規劃目標路徑

政(zheng)府相關部門一直在試圖解決新能源發展中的各種問題，采取(qu)行(xing)政(zheng)手(shou)段、計(ji)劃手(shou)段和政(zheng)策(ce)手(shou)段等(deng)各種手(shou)段組合，但相關各方在追求自身(shen)目標導向(xiang)最(zui)大(da)化過程中總會“上有政(zheng)策(ce)，下有對策(ce)”，讓執行(xing)結果偏(pian)離國(guo)家(jia)規劃目標。

解決問題更好的(de)(de)辦法(fa)，是重新梳理各方(fang)的(de)(de)目(mu)標導向(xiang)和(he)制(zhi)約(yue)因素(su)，改(gai)變(bian)目(mu)標導向(xiang)，大(da)致統一到(dao)國家(jia)的(de)(de)總體目(mu)標中；調整制(zhi)約(yue)因素(su)，規(gui)定相關方(fang)責權(quan)利，建立獎懲機制(zhi)，從而(er)有(you)利于解決瓶頸問題，實現國家(jia)規(gui)劃目(mu)標。

（一）地方政府目標的合理性

地方政府發展經(jing)濟，增(zeng)強轄(xia)內產業競爭力無可厚非；爭取項目資源，以增(zeng)加轄(xia)內投資，帶動發展、就業和稅(shui)收也(ye)是情理之中。

地(di)方(fang)政府的(de)(de)非(fei)誠信行(xing)為(wei)在新能源(yuan)行(xing)業時有發生，一旦企業投(tou)資落地(di)，就(jiu)可能成為(wei)“唐僧肉”。一些地(di)方(fang)政府會(hui)要求額外的(de)(de)地(di)方(fang)稅費、土地(di)費用、各種攤派、額外的(de)(de)基礎設(she)施(shi)建設(she)投(tou)資、強制性(xing)甚至指(zhi)定(ding)的(de)(de)本(ben)地(di)供應和施(shi)工、人(ren)員安排等(deng)。為(wei)了生存，轄內大多數(shu)企業長期性(xing)的(de)(de)忍氣吞聲、不(bu)敢(gan)得罪“地(di)頭蛇”，少(shao)數(shu)不(bu)得不(bu)放棄資產、鎩羽而歸。

建議(yi)巡視(shi)審計部(bu)門多走訪當地的新能(neng)源企業，特(te)別是(shi)民營企業，從發(fa)展艱(jian)難的企業中發(fa)現問題，是(shi)否(fou)存在(zai)(zai)地方辦事(shi)官(guan)員“吃卡拿要騙”行為，是(shi)否(fou)存在(zai)(zai)額外攤(tan)派和額外費(fei)用，是(shi)否(fou)存在(zai)(zai)官(guan)員濫(lan)用權力。

（二）新能源企業理性訴求

新能源(yuan)企業，無論國有或民營，理應在合法基(ji)礎上追求投資收益最大化、可持(chi)續發展和做大做強。

新(xin)能源企業于各(ge)方(fang)博弈中處(chu)于劣(lie)勢，無論(lun)對(dui)國家(jia)政(zheng)策和(he)主(zhu)管部(bu)門、還(huan)是面(mian)對(dui)地方(fang)各(ge)級(ji)政(zheng)府、亦或與電(dian)網企業合作，劣(lie)勢方(fang)沒有太多(duo)的應(ying)對(dui)招數。如(ru)果不(bu)是傾家(jia)蕩產，大致不(bu)會(hui)做出強(qiang)烈(lie)反抗，最多(duo)扯幾張橫幅，以引(yin)起高層(ceng)或媒體(ti)的關注(zhu)。

在新能源(yuan)行業，近期(qi)也出現(xian)一系列非法違(wei)法苗頭，如傳銷、詐騙、非法集資、以次充好、粗(cu)制(zhi)濫(lan)造、違(wei)反(fan)生態紅線(xian)等，但(dan)這些都不(bu)是主流企業所為。健康的產業生態，需要執(zhi)法部門(men)嚴(yan)格執(zhi)法。

（三）電網企業目標導向改變

2015年8月，中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央、國(guo)務院印發(fa)(fa)了《關(guan)于(yu)深化國(guo)有企業(ye)改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)指(zhi)導(dao)意見》（以下簡稱“中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央‘指(zhi)導(dao)文件’”），這是新(xin)時期指(zhi)導(dao)和推(tui)進中(zhong)(zhong)國(guo)國(guo)企改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)綱領(ling)性(xing)文件。文件中(zhong)(zhong)明確指(zhi)出，要(yao)(yao)根據國(guo)有資本的(de)(de)(de)戰略定(ding)位(wei)和發(fa)(fa)展(zhan)目標，結(jie)合不同國(guo)有企業(ye)在經(jing)濟社會(hui)(hui)發(fa)(fa)展(zhan)中(zhong)(zhong)的(de)(de)(de)作用、現狀(zhuang)和發(fa)(fa)展(zhan)需要(yao)(yao)，將國(guo)有企業(ye)分(fen)(fen)為商業(ye)類(lei)(lei)(lei)和公益(yi)類(lei)(lei)(lei)。通過界(jie)定(ding)功能、劃分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)別，實行分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)改(gai)革(ge)、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)發(fa)(fa)展(zhan)、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)監(jian)管、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)定(ding)責(ze)、分(fen)(fen)類(lei)(lei)(lei)考(kao)核，提高改(gai)革(ge)的(de)(de)(de)針對(dui)性(xing)、監(jian)管的(de)(de)(de)有效(xiao)性(xing)、考(kao)核評價的(de)(de)(de)科學性(xing)，推(tui)動國(guo)有企業(ye)同市場經(jing)濟深入融合，促進國(guo)有企業(ye)經(jing)濟效(xiao)益(yi)和社會(hui)(hui)效(xiao)益(yi)有機統一。

本(ben)著電網(wang)(wang)企(qi)(qi)業獨(du)占性和公(gong)益(yi)性的(de)基(ji)本(ben)屬性，必須明確(que)電網(wang)(wang)企(qi)(qi)業定位(wei)，劃(hua)為公(gong)益(yi)性企(qi)(qi)業。公(gong)益(yi)類(lei)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業以保障(zhang)民(min)生(sheng)、服務(wu)社會、提(ti)供公(gong)共(gong)產(chan)品和服務(wu)為主(zhu)要目標(biao)，引入市(shi)場機(ji)制(zhi)，提(ti)高公(gong)共(gong)服務(wu)效率和能力。這(zhe)類(lei)企(qi)(qi)業可以采取國(guo)有(you)獨(du)資形式，具備條件(jian)的(de)也可以推行投資主(zhu)體多元化。對公(gong)益(yi)類(lei)國(guo)有(you)企(qi)(qi)業，重(zhong)點考(kao)核成本(ben)控制(zhi)、產(chan)品服務(wu)質(zhi)量、營運效率和保障(zhang)能力，考(kao)核中要引入社會評價。

電(dian)網企業目標(biao)(biao)導(dao)向的調整(zheng)：根據中共(gong)中央“指導(dao)文件”和(he)(he)國(guo)家能源轉型(xing)戰(zhan)略(lve)要求，電(dian)網企業的目標(biao)(biao)不(bu)應以業務收入作為導(dao)向，而(er)應調整(zheng)為：降低輸配成本(ben)、提(ti)高(gao)營運效率(lv)和(he)(he)安(an)全、增加新能源消納額度和(he)(he)比例（包(bao)括并(bing)網、“自(zi)發自(zi)用(yong)”及“隔(ge)墻售(shou)電(dian)”等）、提(ti)升服務水平(ping)和(he)(he)品質等。

目標(biao)調整(zheng)后的(de)制(zhi)約因素：逐年下降的(de)輸(shu)配成(cheng)本、電(dian)網安(an)全和(he)運(yun)行(xing)效(xiao)率、每年增加的(de)新(xin)能源(yuan)消納(na)額度(du)和(he)比(bi)例(li)、應(ying)急反(fan)應(ying)能力等。

電網企(qi)業的求(qiu)(qiu)解辦法：內(nei)(nei)部(bu)注重降本增效、管理力求(qiu)(qiu)精(jing)益求(qiu)(qiu)精(jing)；積極(ji)推廣并普(pu)及高效型的新(xin)能(neng)(neng)源(yuan)并網消納技術；低(di)成本的“自(zi)發自(zi)用”和“隔(ge)墻售(shou)電”等方式將備受(shou)(shou)鼓勵；積極(ji)提升服務品質，以(yi)免被舉報而受(shou)(shou)罰；采購(gou)供應將追求(qiu)(qiu)更(geng)經濟更(geng)節約，而不太可能(neng)(neng)高成本內(nei)(nei)部(bu)采購(gou)；傾(qing)向于主輔分離，愿(yuan)意將低(di)效的輔業資(zi)產(chan)和企(qi)業剝(bo)離。

因為投(tou)資(zi)將被(bei)納(na)入未來的(de)成本(ben)攤銷，現有目標導(dao)向下(xia)增加投(tou)資(zi)的(de)沖動將被(bei)壓(ya)制，電網(wang)企業投(tou)資(zi)需求將更加節(jie)約、高效和理性。

未(wei)來電(dian)網企(qi)業的博弈結果：電(dian)網效率和(he)服務提升、尋租(zu)和(he)利益交換(huan)減少、新能源消(xiao)納(na)大幅改善等。

（四）國家指標下達路徑調整

國家關(guan)于新(xin)能源(yuan)發(fa)展的目標是在國家整體能源(yuan)發(fa)展和能源(yuan)轉型大戰略規(gui)劃的基(ji)礎上，經過若干輪回(hui)討論制(zhi)定的。為實現目標，需(xu)要國家主管部門制(zhi)定具體政策、措施和辦法，解決相(xiang)關(guan)問題。

國(guo)家(jia)主管(guan)部(bu)門(men)，以國(guo)家(jia)能源局(ju)(ju)相(xiang)關(guan)司局(ju)(ju)牽(qian)頭，國(guo)家(jia)發改委、財(cai)政(zheng)部(bu)、國(guo)稅局(ju)(ju)、工信部(bu)、科技(ji)部(bu)、自然(ran)資(zi)源部(bu)、環境生態(tai)部(bu)等部(bu)委相(xiang)關(guan)司局(ju)(ju)都有相(xiang)應權(quan)責。各部(bu)委局(ju)(ju)下(xia)屬部(bu)門(men)的(de)目標導(dao)向當(dang)然(ran)不同，但就新能源行業相(xiang)關(guan)的(de)權(quan)責是(shi)清晰的(de)。核心問題是(shi)，行業發展受挫，相(xiang)關(guan)主管(guan)部(bu)門(men)是(shi)否擔責，如(ru)何擔責？

建議巡視審計(ji)部門在關注腐敗(bai)和(he)(he)財務相關問(wen)(wen)題外(wai)，遵循“不忘初(chu)心、牢記使命”的(de)原則(ze)，從(cong)行(xing)業發(fa)展問(wen)(wen)題中，發(fa)現政策失誤、用(yong)權不當(dang)、執行(xing)不力等弊(bi)端(duan)，并以處理、警示(shi)和(he)(he)匡正。

現有(you)目標(biao)和制(zhi)約下，國(guo)家主管部(bu)門習慣于(yu)將任務推送到地方(fang)政府，而地方(fang)政府也沒(mei)有(you)抓(zhua)手，只(zhi)能層層分解(jie)，由更(geng)低層的政府去協調去解(jie)決。

就新能(neng)源消納(na)問題，無(wu)論(lun)電(dian)網(wang)企業(ye)的目(mu)標導向和(he)(he)制約因素是否調整，建議(yi)國(guo)家主管部(bu)門將新能(neng)源消納(na)額(e)(e)度(du)和(he)(he)比例的五年(nian)和(he)(he)年(nian)度(du)指標直接下(xia)達給(gei)電(dian)網(wang)企業(ye)，由電(dian)網(wang)企業(ye)根(gen)據(ju)各(ge)(ge)地方電(dian)網(wang)電(dian)源和(he)(he)負(fu)荷的布局和(he)(he)預(yu)測(ce)，全國(guo)一盤棋最優(you)化設(she)計，規劃未來的投資和(he)(he)升(sheng)級，提前向社會公布各(ge)(ge)地區（甚至細(xi)化到各(ge)(ge)臺區）下(xia)年(nian)度(du)可以(yi)新增的新能(neng)源并網(wang)和(he)(he)消納(na)額(e)(e)度(du)。

舉(ju)例而言，如(ru)果2020年往后五(wu)年，國家(jia)規(gui)劃(hua)消納新(xin)(xin)增600GW裝機規(gui)模的(de)風電和(he)光(guang)伏，按(an)照100GW、110GW、120GW、130GW、140GW年度規(gui)劃(hua)，這些指(zhi)標直接安排給(gei)電網(wang)企(qi)業，由電網(wang)企(qi)業統籌(chou)規(gui)劃(hua)，在上年度第四季度公布下年度各(ge)(ge)臺(tai)區(qu)(qu)范圍內可(ke)新(xin)(xin)增的(de)新(xin)(xin)能(neng)源并(bing)網(wang)和(he)消納的(de)容量(liang)(liang)。考慮新(xin)(xin)能(neng)源投(tou)資的(de)各(ge)(ge)種因素(su)制約，要(yao)求電網(wang)企(qi)業預(yu)先(xian)公布的(de)各(ge)(ge)臺(tai)區(qu)(qu)新(xin)(xin)增容量(liang)(liang)總額必須遠大于國家(jia)規(gui)劃(hua)，比(bi)(bi)如(ru)分別為，200GW、220GW、240GW、260GW、280GW。根據(ju)電網(wang)企(qi)業預(yu)先(xian)公布的(de)各(ge)(ge)臺(tai)區(qu)(qu)新(xin)(xin)增容量(liang)(liang)，新(xin)(xin)能(neng)源投(tou)資企(qi)業可(ke)進行(xing)比(bi)(bi)較，有(you)更多的(de)選(xuan)擇空間(jian)和(he)余地(di)，做出在合適的(de)區(qu)(qu)域(yu)投(tou)資的(de)決策。

在電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)(ye)(ye)目標導向調整前，由國(guo)家主管部門(men)將新能(neng)(neng)源并網(wang)消納(na)額(e)度和比例作為指標接下達給電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)(ye)(ye)，作為重要的(de)約束條件和依據，考核電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)(ye)(ye)年度績效，那么，電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)(ye)(ye)包括地方電(dian)(dian)(dian)網(wang)應該(gai)有(you)強大的(de)投(tou)(tou)資沖(chong)動和欲望(wang)，并有(you)意愿推高(gao)輸配電(dian)(dian)(dian)及新能(neng)(neng)源并網(wang)接入成本(ben)，追求收入的(de)最大化。“兩害(hai)相權取其輕(qing)”，雖(sui)然(ran)電(dian)(dian)(dian)網(wang)企(qi)業(ye)(ye)(ye)投(tou)(tou)資驅動下，輸配電(dian)(dian)(dian)及并網(wang)消納(na)成本(ben)有(you)可(ke)能(neng)(neng)上升(sheng)，但(dan)并網(wang)消納(na)問題可(ke)以大幅改善。

在目標(biao)(biao)(biao)導向調整后，降本增效及(ji)新(xin)(xin)能源并網消(xiao)納(na)(na)的(de)額度比例將成為電網企(qi)業(ye)的(de)目標(biao)(biao)(biao)和約(yue)束(shu)，電網企(qi)業(ye)將精打細算，慎用(yong)投(tou)資，并大力鼓(gu)勵“自發自用(yong)”和“隔墻售(shou)電”等節約(yue)性(xing)的(de)消(xiao)納(na)(na)方式(shi)。電網企(qi)業(ye)的(de)目標(biao)(biao)(biao)導向將調整到(dao)與國家能源轉型的(de)目標(biao)(biao)(biao)一致，也與地方政(zheng)府和新(xin)(xin)能源投(tou)資企(qi)業(ye)目標(biao)(biao)(biao)相(xiang)互兼容(rong)。

四、調整改變利弊分析

在全(quan)球能源(yuan)轉型(xing)大(da)勢所(suo)趨的(de)國(guo)(guo)際形勢下，一些發(fa)(fa)達國(guo)(guo)家已經為(wei)新(xin)能源(yuan)大(da)規模高比例并網消納提供(gong)了很好的(de)解決方(fang)案。國(guo)(guo)家轉型(xing)目標(biao)、地方(fang)經濟(ji)發(fa)(fa)展、投資企業追求，以及電網企業配合，各方(fang)目標(biao)兼容，約束機制(zhi)配套，各項政(zheng)策配合，為(wei)中國(guo)(guo)新(xin)能源(yuan)發(fa)(fa)展樹立了榜樣。

中國新能源發展受(shou)到并網消(xiao)納的瓶頸制約(yue)，發展受(shou)挫，問題主要在于電網企(qi)業(ye)的目標導向和約(yue)束機制，以及國家主管部門(men)的任務下達路徑安排(pai)。

課(ke)題組認為(wei)，在電(dian)網(wang)企業(ye)目標(biao)(biao)(biao)導向(xiang)不變的情況(kuang)下(xia)，國(guo)(guo)家(jia)主管部門(men)可以將國(guo)(guo)家(jia)新(xin)能(neng)源(yuan)發展的目標(biao)(biao)(biao)兌換(huan)為(wei)消(xiao)納指標(biao)(biao)(biao)直接下(xia)達(da)給電(dian)網(wang)企業(ye)，由(you)電(dian)網(wang)企業(ye)在全國(guo)(guo)范圍內(nei)統籌安排(pai)，優化布局，做好(hao)輸配接入(ru)升(sheng)級的更新(xin)改(gai)造(zao)和(he)投(tou)資，并提前(qian)發布各(ge)(ge)臺區(qu)范圍內(nei)新(xin)增新(xin)能(neng)源(yuan)消(xiao)納容(rong)量，為(wei)新(xin)能(neng)源(yuan)投(tou)資企業(ye)投(tou)資決策指航，各(ge)(ge)地電(dian)網(wang)需(xu)為(wei)符合接入(ru)標(biao)(biao)(biao)準的項(xiang)目無條件并網(wang)消(xiao)納。國(guo)(guo)家(jia)主管部門(men)下(xia)達(da)給電(dian)網(wang)企業(ye)的新(xin)增新(xin)能(neng)源(yuan)電(dian)力消(xiao)納指標(biao)(biao)(biao)需(xu)納入(ru)電(dian)網(wang)企業(ye)的約束和(he)考核機制。

國家主(zhu)管部門任務(wu)直接下達(da)到(dao)電網企業(ye)有利(li)(li)有弊，有利(li)(li)之處主(zhu)要有：

一、作為考核電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)(de)重要(yao)(yao)指(zhi)標(biao)，并(bing)網消(xiao)納(na)問題基本可解決(jue)；二、電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)可統籌(chou)兼(jian)顧，優化全國范圍(wei)內(nei)網源(yuan)(yuan)荷配(pei)置和(he)(he)布局(ju)，不至于(yu)(yu)導致區(qu)(qu)域新能(neng)源(yuan)(yuan)發展失衡；三、提前發布各臺(tai)區(qu)(qu)范圍(wei)內(nei)新增(zeng)容(rong)量，有(you)利于(yu)(yu)新能(neng)源(yuan)(yuan)企(qi)業(ye)(ye)投(tou)資決(jue)策，降低(di)新能(neng)源(yuan)(yuan)發電(dian)(dian)成本；四、在電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)無(wu)(wu)法完成并(bing)網消(xiao)納(na)指(zhi)標(biao)的(de)(de)(de)情況下，會有(you)條件支持成本低(di)廉的(de)(de)(de)“自發自用”和(he)(he)“隔墻售電(dian)(dian)”等消(xiao)納(na)方式；五(wu)、減(jian)少地方政(zheng)府(fu)及地方主(zhu)(zhu)管部門的(de)(de)(de)工作壓力(li)，地方政(zheng)府(fu)無(wu)(wu)需(xu)通過利益交換(huan)爭取并(bing)網消(xiao)納(na)新增(zeng)容(rong)量；六、減(jian)少地方政(zheng)府(fu)主(zhu)(zhu)管部門和(he)(he)地方電(dian)(dian)網尋租(zu)機會。這樣安排也有(you)其弊端(duan)，主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)是電(dian)(dian)網企(qi)業(ye)(ye)傾(qing)向于(yu)(yu)要(yao)(yao)求多增(zeng)加輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)及接(jie)入的(de)(de)(de)投(tou)資，間接(jie)推高未來的(de)(de)(de)輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)成本，未來輸(shu)配(pei)電(dian)(dian)降價空間或將收窄。

順應中共中央“指(zhi)導(dao)文(wen)件(jian)”，改變(bian)電(dian)網(wang)企(qi)業屬性，轉(zhuan)為公益性企(qi)業，改變(bian)電(dian)網(wang)企(qi)業目(mu)標導(dao)向，重新定位約束機制，是新能源消納問題標本兼治的長久(jiu)之(zhi)策。

配合國家(jia)主管部門任務(wu)的直接下達，除上述有利之(zhi)處外，還(huan)包括：

一(yi)、輸配電成(cheng)本(ben)整體(ti)(ti)下降，為(wei)降低(di)全(quan)社會用(yong)(yong)(yong)電成(cheng)本(ben)打好基礎，國(guo)家未來發(fa)(fa)展的競(jing)爭力增強；二、各種高效率低(di)成(cheng)本(ben)的新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)并(bing)網(wang)(wang)技術將廣泛應用(yong)(yong)(yong)，中國(guo)新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)應用(yong)(yong)(yong)技術水平大大提升(sheng)；三、鼓勵“自(zi)發(fa)(fa)自(zi)用(yong)(yong)(yong)”和“隔墻售電”等低(di)成(cheng)本(ben)消(xiao)納(na)，中國(guo)新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)消(xiao)納(na)比例將穩步增加(jia)(jia)，可(ke)加(jia)(jia)快(kuai)進入新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)應用(yong)(yong)(yong)發(fa)(fa)達國(guo)家水平，為(wei)欠發(fa)(fa)達國(guo)家樹立標桿(gan)和榜樣；四、助力電網(wang)(wang)企業(ye)淘汰輔(fu)業(ye)，特(te)別是低(di)效無效輔(fu)業(ye)，主輔(fu)分(fen)離加(jia)(jia)快(kuai)，電網(wang)(wang)企業(ye)整體(ti)(ti)效率提升(sheng)；五、進一(yi)步減(jian)少地(di)方政府主管(guan)部門(men)和地(di)方電網(wang)(wang)尋租機會；六、降低(di)新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)并(bing)網(wang)(wang)及(ji)消(xiao)納(na)費用(yong)(yong)(yong)，有利于加(jia)(jia)快(kuai)推進新(xin)(xin)能(neng)源(yuan)平價上(shang)網(wang)(wang)，減(jian)少補貼(tie)需求，減(jian)輕(qing)財政補貼(tie)壓力。

改變電網企(qi)業(ye)(ye)目標導向，也有其弊端(duan)，一(yi)、電網企(qi)業(ye)(ye)員(yuan)工工作壓力增(zeng)加、強度增(zeng)加、責任增(zeng)加、服務態度轉(zhuan)變，員(yuan)工對改革(ge)或持抵(di)制(zhi)態度；二、為降(jiang)本增(zeng)效，電網企(qi)業(ye)(ye)業(ye)(ye)務收(shou)(shou)入(ru)總體降(jiang)低，間接影響(xiang)員(yuan)工薪酬、福(fu)利和(he)其他收(shou)(shou)入(ru)，這也可能受到(dao)員(yuan)工抵(di)制(zhi)；三(san)、電網企(qi)業(ye)(ye)輔業(ye)(ye)資(zi)產，包括集體所有制(zhi)企(qi)業(ye)(ye)，企(qi)業(ye)(ye)數量(liang)和(he)員(yuan)工人數眾多，大多都屬于(yu)被分(fen)離對象，需要一(yi)定(ding)時(shi)間進(jin)行分(fen)離企(qi)業(ye)(ye)的改制(zhi)和(he)處理。

全球能源轉型及新(xin)能源發展的國際(ji)經驗表明，大規(gui)模高比(bi)例并網消納問題既有(you)(you)技(ji)術原因(yin)，又有(you)(you)利益糾纏，更多的原因(yin)是由于各(ge)主體的目標導向(xiang)沖突(tu)。這(zhe)種沖突(tu)，通(tong)過行(xing)政、計劃和(he)政策手(shou)段，無法標本(ben)兼治。

中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央“指(zhi)導文件(jian)”為(wei)根治問(wen)題提(ti)供了(le)系統性前瞻性的(de)(de)解決方案。這一方案，并不需(xu)要(yao)對(dui)體制做大手術大動作(zuo)，只(zhi)需(xu)要(yao)國(guo)務院國(guo)資委按照中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央“指(zhi)導文件(jian)”的(de)(de)要(yao)求(qiu)，重新定義電網(wang)企(qi)業(ye)的(de)(de)公益性質，改變(bian)電網(wang)企(qi)業(ye)的(de)(de)目標(biao)(biao)導向和約(yue)束機制，以新目標(biao)(biao)進(jin)行考核；改變(bian)國(guo)家(jia)主管部門任務下達的(de)(de)路徑(jing)安(an)排，并對(dui)國(guo)家(jia)主管部門做權責考核。兩者配(pei)合，新能(neng)(neng)源消納瓶(ping)頸(jing)問(wen)題可解，這將加快國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源轉型(xing)步(bu)伐，推進(jin)國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源走上現(xian)代化、綠色化、高效化和高質量(liang)發展的(de)(de)新臺(tai)階。