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本文對(dui)近40年來我國(guo)電(dian)力體制(zhi)演變進行(xing)了理論解(jie)析(xi)，認為“國(guo)有經(jing)濟(ji)(ji)在電(dian)力行(xing)業中發揮主導(dao)作用(yong)，同(tong)時電(dian)力作為基礎性行(xing)業要承擔(dan)國(guo)民經(jing)濟(ji)(ji)宏觀調控(kong)的(de)職能”是我國(guo)電(dian)改不同(tong)于(yu)其他國(guo)家(jia)的(de)制(zhi)度(du)前提。

文章(zhang)還分析了不同發(fa)展階段(duan)我國電力體制(zhi)改(gai)(gai)(gai)(gai)革的(de)驅動力量，并指(zhi)出“5號(hao)文”的(de)本質是(shi)在電力行業內(nei)部的(de)一次國資國企(qi)改(gai)(gai)(gai)(gai)革，而(er)“9號(hao)文”則僅是(shi)對傳統電力體制(zhi)的(de)自(zi)我完(wan)善。文章(zhang)根據目前電改(gai)(gai)(gai)(gai)中存(cun)在的(de)問(wen)題，強調了電力體制(zhi)改(gai)(gai)(gai)(gai)革堅持市場(chang)化方向的(de)必要(yao)性及著力點(dian)。

同時(shi)，由于現有電力體制自我完善的(de)(de)回旋余地(di)依舊較(jiao)大，所以真正的(de)(de)體制變革或(huo)許要以十年期為界(jie)來審視(shi)，而這段時(shi)間正是我們深(shen)化理論和(he)認識的(de)(de)重(zhong)要時(shi)期。

中(zhong)國(guo)電力(li)(li)體制由整(zheng)個經(jing)濟體制及電力(li)(li)行(xing)業(ye)在國(guo)民經(jing)濟中(zhong)的定位和功能所決定，改(gai)(gai)革開放之前如此，改(gai)(gai)革開放至今仍(reng)是如此。我(wo)國(guo)電力(li)(li)體制改(gai)(gai)革不同于(yu)國(guo)外的制度前提(ti)在于(yu)，國(guo)有(you)經(jing)濟在電力(li)(li)行(xing)業(ye)中(zhong)發揮主導作(zuo)用，同時電力(li)(li)作(zuo)為基礎(chu)性行(xing)業(ye)要承擔國(guo)民經(jing)濟宏觀調控(kong)的職能。

這兩點塑造(zao)了電(dian)力(li)行(xing)業的(de)(de)短期資(zi)源配置機制和長(chang)期動態平衡機制。同時(shi)，當前(qian)電(dian)力(li)發展(zhan)面臨的(de)(de)一些改(gai)革難題，也可以從這一制度前(qian)提及隨后的(de)(de)行(xing)業體制沿革中追溯。

電力體制改革的起點

改(gai)革開放之前(qian)，國家的計劃經(jing)濟(ji)體(ti)制(zhi)和電力行業的功能定位決(jue)定了當時(shi)的電力體(ti)制(zhi)——計劃經(jing)濟(ji)體(ti)制(zhi)使得電力資源配置中(zhong)的價(jia)、量(liang)、投(tou)資的決(jue)定權高度集中(zhong)，電力在國民經(jing)濟(ji)中(zhong)的作(zuo)用(yong)則成為(wei)計劃定價(jia)、定量(liang)、定投(tou)資的主要(yao)依據(ju)。

當時，為(wei)了支(zhi)撐(cheng)國民(min)經濟(ji)(ji)增長，電價受到嚴(yan)格控(kong)制并被嚴(yan)重(zhong)扭曲，結(jie)果造成了“六五”期(qi)間(jian)（1981－1985年）的平均銷售電價反(fan)而比“一(yi)五”期(qi)間(jian)（1953—1957年）下降30%，而同(tong)期(qi)供(gong)電成本則在不斷提(ti)高。電力(li)與其(qi)他行(xing)業形成了中央財政強預算約束(shu)下的行(xing)業交(jiao)叉補貼，這(zhe)造成電力(li)行(xing)業既缺(que)乏發展動力(li)又缺(que)乏效率，成為(wei)當時國民(min)經濟(ji)(ji)發展的瓶頸。

改(gai)革開放之(zhi)初，中央(yang)財政(zheng)集中辦電(dian)資本嚴重匱乏，“讓電(dian)力行業具備‘以電(dian)養(yang)電(dian)’的能(neng)力”成為迫切(qie)的需求(qiu)，在這(zhe)種(zhong)背景下(xia)，“集資辦電(dian)”應運而(er)生。

集(ji)(ji)資(zi)(zi)辦電(dian)，就是把(ba)國(guo)家統一建(jian)設電(dian)力和統一電(dian)價的(de)辦法，改為鼓(gu)勵地(di)方、部門和企(qi)業投資(zi)(zi)建(jian)設電(dian)廠，并對部分電(dian)力實行多種電(dian)價的(de)辦法。集(ji)(ji)資(zi)(zi)辦電(dian)直接形成了多元投資(zi)(zi)主(zhu)體，其(qi)中的(de)電(dian)價改革則提供了投資(zi)(zi)激勵。

具體(ti)(ti)來(lai)講(jiang)，伴隨著投(tou)融資(zi)(zi)(zi)體(ti)(ti)制改(gai)革，為(wei)保障(zhang)投(tou)資(zi)(zi)(zi)激勵，電價(jia)具備了(le)回收(shou)投(tou)資(zi)(zi)(zi)成本(ben)(ben)的(de)(de)功能，從(cong)而形成成本(ben)(ben)加成的(de)(de)定價(jia)特征。與此相適(shi)應，定價(jia)權需要(yao)分散化(hua)，即下(xia)放給地方(fang)政府(fu)。成本(ben)(ben)加成的(de)(de)定價(jia)特征和(he)地方(fang)政府(fu)的(de)(de)定價(jia)自(zi)主權，共同(tong)帶動了(le)多元投(tou)資(zi)(zi)(zi)主體(ti)(ti)的(de)(de)投(tou)資(zi)(zi)(zi)快速(su)增長(chang)：一方(fang)面，這迅速(su)消除了(le)電力行業(ye)(ye)對其(qi)他(ta)行業(ye)(ye)（主要(yao)是工(gong)業(ye)(ye)）的(de)(de)交叉補(bu)貼；另一方(fang)面，帶動的(de)(de)投(tou)資(zi)(zi)(zi)遠(yuan)遠(yuan)超(chao)過(guo)了(le)補(bu)償性增長(chang)的(de)(de)水(shui)平。

如何看待集資辦電時期的探索

集資辦(ban)電及相(xiang)關政策確(que)實帶來許多變化，但(dan)決(jue)定(ding)體制演變的(de)根(gen)本(ben)的(de)制度性因素(su)均未改變。實際(ji)上，集資辦(ban)電及相(xiang)關政策雖然為(wei)體制探索爭(zheng)取了(le)時間(jian)，但(dan)其本(ben)身(shen)不具備(bei)走向市場化的(de)條件，甚至作為(wei)一種偏向性政策，反倒(dao)引(yin)發了(le)一系(xi)列問題。

國有經濟在(zai)電(dian)力行(xing)業的(de)主體地位和主導作用并沒有因(yin)為集(ji)資辦電(dian)而改變(bian)。

集資(zi)(zi)辦(ban)電帶來的(de)(de)投(tou)資(zi)(zi)主(zhu)體(ti)多(duo)元(yuan)化(hua)，主(zhu)要是地方政府所(suo)代(dai)表的(de)(de)國有經濟(ji)主(zhu)體(ti)的(de)(de)多(duo)元(yuan)化(hua)，私人(ren)和外資(zi)(zi)投(tou)資(zi)(zi)雖然份額(e)相對提(ti)高，但主(zhu)要是作為補(bu)充。隨著政企分開、國企改革、投(tou)融資(zi)(zi)體(ti)制改革、財(cai)稅體(ti)制改革的(de)(de)推進，“為電力(li)行(xing)業國有經濟(ji)發展提(ti)供一種長期發展機制”成為電力(li)體(ti)制演化(hua)的(de)(de)內在動力(li)。

電(dian)力行業在宏觀(guan)調控的作用并沒有因為集資辦(ban)電(dian)而弱化(hua)(hua)，只是伴隨(sui)著經(jing)濟體制改革，以及行業和(he)經(jing)濟形(xing)勢的變(bian)化(hua)(hua)，其宏觀(guan)調控的作用方式(shi)要相(xiang)應(ying)變(bian)化(hua)(hua)而已。

集(ji)資(zi)(zi)辦電(dian)(dian)以來，電(dian)(dian)力行業對國民(min)經濟的(de)宏觀(guan)調(diao)控(kong)作用主要通過電(dian)(dian)價傳導。然(ran)而，“電(dian)(dian)價對行業投資(zi)(zi)的(de)激勵作用”與“電(dian)(dian)價的(de)宏觀(guan)調(diao)控(kong)作用”不可避免(mian)地(di)會產生協調(diao)難題。如何用穩定(ding)的(de)定(ding)價機制(zhi)來實現(xian)協調(diao)成為集(ji)資(zi)(zi)辦電(dian)(dian)時期電(dian)(dian)力體(ti)制(zhi)調(diao)整的(de)重要內容。

實際上，由(you)于存在“不可(ke)避(bi)免”的(de)(de)(de)“協調難”問題，這種(zhong)協調只可(ke)能以調整集資辦電(dian)相關(guan)政(zheng)策(ce)的(de)(de)(de)結局收尾(wei)，無(wu)法改變電(dian)力(li)行業強大的(de)(de)(de)宏觀調控作用(yong)

電(dian)力行(xing)(xing)業作為國(guo)民經濟(ji)(ji)基礎(chu)性行(xing)(xing)業的定位，要求其(qi)必須保(bao)證(zheng)國(guo)民經濟(ji)(ji)的穩(wen)定可(ke)靠電(dian)力供給(gei)，因而(er)電(dian)力體制(zhi)改革在(zai)整個經濟(ji)(ji)體制(zhi)改革進(jin)程中相(xiang)對(dui)穩(wen)妥緩慢。

實(shi)際(ji)上，在國外壟(long)斷行業的(de)市場化改革中(zhong)，電(dian)(dian)力部(bu)門基(ji)本上都是最晚推進的(de)。中(zhong)國同樣如此(ci)，集中(zhong)表現(xian)在計(ji)劃電(dian)(dian)量(liang)制一直保持了穩定。實(shi)際(ji)上，集資(zi)辦電(dian)(dian)時期的(de)計(ji)劃電(dian)(dian)量(liang)制只是下放了部(bu)分(fen)(fen)分(fen)(fen)電(dian)(dian)權(quan)，地方(fang)投資(zi)形成的(de)電(dian)(dian)量(liang)分(fen)(fen)配仍處于(yu)計(ji)劃電(dian)(dian)量(liang)制框架內，通過分(fen)(fen)電(dian)(dian)規則的(de)局部(bu)調整(zheng)實(shi)現(xian)收益的(de)地方(fang)化。

上(shang)(shang)述(shu)三方面的(de)內容從根本(ben)上(shang)(shang)決(jue)定著(zhu)集資(zi)辦電的(de)出臺和(he)演化，也(ye)決(jue)定了集資(zi)辦電很難直接走(zou)向市場化，而偏向型的(de)政策設計特征也(ye)給后(hou)續(xu)改革埋下(xia)了隱患(huan)，最為突出的(de)便是電價交叉補(bu)貼。

改革開放之初，我(wo)國居民(min)（以照(zhao)明為主）電(dian)(dian)價(jia)最高，電(dian)(dian)價(jia)結構基(ji)本反(fan)映成本結構。集資辦電(dian)(dian)之后，居民(min)電(dian)(dian)價(jia)迅(xun)速(su)(su)地相對下降。這并(bing)非(fei)居民(min)電(dian)(dian)價(jia)的(de)絕(jue)對下降，而是工(gong)業(ye)電(dian)(dian)價(jia)等因多種電(dian)(dian)價(jia)政策而產(chan)生的(de)絕(jue)對快(kuai)速(su)(su)上(shang)升(sheng)，進入(ru)上(shang)世(shi)紀90年代，兩種電(dian)(dian)價(jia)便出現倒掛。

但由(you)于當(dang)時居(ju)民收入較(jiao)低(di)，電(dian)價(jia)(jia)敏感性較(jiao)高(gao)，且面(mian)(mian)臨高(gao)通(tong)脹(zhang)壓(ya)力（上世紀80年(nian)代(dai)末90年(nian)代(dai)初），政(zheng)府很難直(zhi)面(mian)(mian)這一問題，更不愿(yuan)引(yin)發(fa)社會壓(ya)力，因此居(ju)民電(dian)價(jia)(jia)整體(ti)保(bao)持了穩定，并持續至今(jin)。

電力資源配置機制的制度化

隨著(zhu)上世紀90年代(dai)國民經濟(ji)的(de)發展(zhan)和(he)經濟(ji)體制改革的(de)推進(jin)，“讓電力行(xing)業資源配置機(ji)制更加制度化”成為日益強烈的(de)需求。

黨的十四大提(ti)出“建立社會主(zhu)義(yi)市場經(jing)濟體(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)”以后，全國經(jing)濟體(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)改革(ge)目標和基本原則得(de)到系統(tong)化和具體(ti)化發展，電力(li)體(ti)制(zhi)(zhi)(zhi)改革(ge)的思路和方案逐步清晰。

當時(shi)(shi)，一(yi)方(fang)面，中央所(suo)屬電(dian)力國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)經(jing)(jing)濟(ji)需(xu)要改革(ge)；另(ling)一(yi)方(fang)面，集資辦電(dian)培育的(de)龐大(da)地(di)方(fang)電(dian)力國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)經(jing)(jing)濟(ji)也需(xu)要改革(ge)。改革(ge)的(de)重(zhong)點是政企(qi)(qi)(qi)分開、轉變(bian)國(guo)(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)經(jing)(jing)營機制(zhi)；同時(shi)(shi)，國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)經(jing)(jing)濟(ji)布局的(de)戰略性調整和(he)國(guo)(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)脫困措施、國(guo)(guo)(guo)(guo)資管理體制(zhi)探索均給國(guo)(guo)(guo)(guo)企(qi)(qi)(qi)效率(lv)提升創造(zao)了空間。這(zhe)就為(wei)國(guo)(guo)(guo)(guo)有(you)經(jing)(jing)濟(ji)與電(dian)力行業的(de)利益一(yi)致性奠定了基礎。從而徹(che)底消除(chu)了傳統公有(you)制(zhi)經(jing)(jing)濟(ji)難以適應行業和(he)經(jing)(jing)濟(ji)發展要求的(de)制(zhi)度障礙。

由(you)于電力體制改(gai)(gai)革(ge)相對于經濟體制改(gai)(gai)革(ge)的(de)被(bei)動性，所(suo)以這種制度化安排必然要通過“自上而下”的(de)方(fang)式推進(jin)。

值得注意(yi)，集(ji)資(zi)辦電時期盡管(guan)在地方層面上進(jin)行了有益的體(ti)制(zhi)探(tan)索，但(dan)在國企經(jing)營機制(zhi)、政府經(jing)濟管(guan)理(li)職(zhi)能、財稅(shui)體(ti)制(zhi)、投融資(zi)體(ti)制(zhi)上，地方是(shi)無力實(shi)現突破的。

因此(ci)，集資(zi)辦電(dian)時期“自下而上”的(de)地(di)方性制度創(chuang)新，僅是電(dian)力體制“自上而下”改(gai)革的(de)補充。所以(yi)可(ke)以(yi)看到，在1996年國家電(dian)力公司成立和1998年中(zhong)央率先實現(xian)政企分開(kai)后，地(di)方才逐步實現(xian)制度化的(de)政企分開(kai)。

地(di)方性制(zhi)度創新也面(mian)臨著與宏觀調控的(de)(de)(de)協調問題。例如，與集(ji)資辦電(dian)相伴隨的(de)(de)(de)多種電(dian)價(jia)制(zhi)度，給電(dian)價(jia)體系、技術(shu)路(lu)線、環境(jing)保(bao)護等造成的(de)(de)(de)不利影響(xiang)成為國家宏觀調控的(de)(de)(de)掣肘。

為應(ying)對(dui)上(shang)世紀90年(nian)代前中(zhong)期的(de)(de)(de)高通膨，國家采取了(le)強(qiang)有力(li)的(de)(de)(de)宏(hong)觀調(diao)控(kong)措(cuo)施才確保了(le)經濟的(de)(de)(de)“軟著(zhu)陸”。為此(ci)，中(zhong)央繼續強(qiang)調(diao)電(dian)力(li)行業是宏(hong)觀經濟調(diao)控(kong)的(de)(de)(de)基礎和(he)手段，突出了(le)計劃電(dian)量制(zhi)的(de)(de)(de)重(zhong)要性(xing)，并開始整頓電(dian)價秩序。

上(shang)世紀(ji)90年代末到本世紀(ji)初，中(zhong)國電價制(zhi)度取消(xiao)了(le)自集資(zi)辦電以來的雙軌制(zhi)，實現了(le)定價權的上(shang)收(shou)，初步(bu)形成了(le)“計(ji)劃(hua)電量制(zhi)加(jia)政府(fu)定價機制(zhi)”的（短期(qi)）資(zi)源配(pei)置方式。

這(zhe)種安排作為一種強(qiang)激勵(li)(li)性的(de)(de)(de)容量機制(zhi)(zhi)（穩定投(tou)資(zi)預期，消除風險），既與電力行業(ye)(ye)的(de)(de)(de)資(zi)本(ben)(ben)需求相適應(ying)，又與國(guo)有企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)(de)投(tou)資(zi)激勵(li)(li)相適應(ying)，而(er)且國(guo)企(qi)(qi)具(ju)備的(de)(de)(de)低資(zi)本(ben)(ben)成本(ben)(ben)和政治(zhi)聯(lian)系，又強(qiang)化(hua)了電力國(guo)企(qi)(qi)的(de)(de)(de)投(tou)資(zi)競(jing)爭優勢。而(er)私人和外(wai)資(zi)企(qi)(qi)業(ye)(ye)的(de)(de)(de)成本(ben)(ben)往往較高，被擠出市(shi)(shi)場(chang)也就不(bu)難理解。既能保障投(tou)資(zi)，又能降(jiang)低電力成本(ben)(ben)，構成了電力市(shi)(shi)場(chang)的(de)(de)(de)國(guo)企(qi)(qi)改革紅利(li)。接下來需要的(de)(de)(de)就是將這(zhe)一資(zi)源(yuan)配置機制(zhi)(zhi)制(zhi)(zhi)度化(hua)。

制度化的標志是(shi)2002年的“5號(hao)文(wen)”。需(xu)要注意，形式(shi)上的相似容易掩(yan)蓋性質(zhi)上的差(cha)異。盡管“5號(hao)文(wen)”相比于2015年的“9號(hao)文(wen)”，“體制”改革特征更明顯，但這些政(zheng)策均圍(wei)繞國企改革紅利進而實現宏(hong)觀調(diao)控職(zhi)能(neng)而制定。

比(bi)如，廠網分離(li)雖然(ran)與國際電(dian)力市場化(hua)改革的(de)縱(zong)向結構分拆一致，但實質的(de)落腳點(dian)是國企的(de)專(zhuan)業化(hua)分工。集資(zi)(zi)辦電(dian)時期(qi)重發輕輸(shu)導(dao)致源網結構失衡（電(dian)網的(de)快(kuai)速增長直(zhi)到上世(shi)紀90年代后期(qi)才出(chu)現(xian)），因此廠網分離(li)便成為一種保障電(dian)網投資(zi)(zi)激勵的(de)選擇。另一方面，廠網分離(li)本身也不(bu)是壟斷環節(jie)與競(jing)爭(zheng)環節(jie)的(de)有(you)效分離(li)，這種結構支(zhi)撐不(bu)起競(jing)爭(zheng)性(xing)市場。

此外(wai)，盡管(guan)有些事后諸葛的(de)味道，但現在(zai)看(kan)來，“5號(hao)文”前后的(de)競(jing)(jing)(jing)價(jia)上(shang)網(wang)試點(dian)無不以失敗告終，也是(shi)(shi)必然。因(yin)為(wei)(wei)競(jing)(jing)(jing)價(jia)上(shang)網(wang)是(shi)(shi)協調多元(yuan)市場主體(ti)利益關系的(de)一(yi)種嘗試，但從性質上(shang)講卻是(shi)(shi)對(dui)“計(ji)劃(hua)電(dian)量制(zhi)加政(zheng)府定價(jia)機制(zhi)”的(de)否定。除(chu)了市場結(jie)構和規則設計(ji)的(de)缺陷外(wai)，根(gen)本原因(yin)還在(zai)于市場競(jing)(jing)(jing)爭紅(hong)(hong)利遠不及國企(qi)改革紅(hong)(hong)利來得巨大(da)和清晰。所以，這里的(de)邏輯(ji)不是(shi)(shi)因(yin)競(jing)(jing)(jing)價(jia)試點(dian)失敗而強化了計(ji)劃(hua)，而是(shi)(shi)電(dian)力(li)(li)行(xing)業發(fa)展(zhan)的(de)內在(zai)驅動(dong)力(li)(li)決定了競(jing)(jing)(jing)價(jia)試點(dian)只(zhi)可(ke)能(neng)作為(wei)(wei)一(yi)種錦上(shang)添花(hua)的(de)探索。

換言之(zhi)，“5號(hao)文(wen)”的主(zhu)要內(nei)容實際上在(zai)上世(shi)紀90年代就已基本清晰(xi)，其(qi)本質是在(zai)電(dian)力(li)行業內(nei)部(bu)的一次國(guo)資(zi)國(guo)企改革(ge)。

盡(jin)管5號文是以(yi)“電力(li)體制改革(ge)”方案的(de)名義出現，其間也充滿了利(li)益(yi)當(dang)事(shi)主(zhu)體的(de)復(fu)雜博弈，但刻(ke)意而為或(huo)博弈而成(cheng)的(de)改革(ge)方案最終體現的(de)仍(reng)是客觀經濟規律的(de)作用，即圍繞釋放國企改革(ge)紅利(li)完成(cheng)的(de)制度構建。

當然(ran)，分析至此，對(dui)電(dian)力(li)體制的(de)描(miao)述(shu)仍缺少重(zhong)要但常被忽略的(de)一環，即國(guo)有(you)企業(ye)的(de)投資(zi)(zi)激(ji)勵不可避免地與電(dian)力(li)行業(ye)長期的(de)動(dong)態平衡產生沖突(tu)(tu)，原因在(zai)(zai)于(yu)國(guo)企投資(zi)(zi)激(ji)勵的(de)單向性——市場形勢(shi)(shi)無(wu)法(fa)產生約束(shu)企業(ye)投資(zi)(zi)的(de)經(jing)(jing)濟信號，更無(wu)力(li)延(yan)伸到國(guo)資(zi)(zi)運營(ying)領(ling)域(yu)。這(zhe)(zhe)種沖突(tu)(tu)在(zai)(zai)國(guo)民(min)經(jing)(jing)濟高速增長期并不突(tu)(tu)出，但當供求形勢(shi)(shi)變化時，問(wen)題(ti)便(bian)會凸顯。這(zhe)(zhe)種現(xian)象在(zai)(zai)上世紀(ji)90年代中期供求緊(jin)張形勢(shi)(shi)得到緩解時就已經(jing)(jing)表(biao)現(xian)出來。

以后，政(zheng)府就(jiu)開始采取階段性產能調控政(zheng)策以維持(chi)電(dian)力行(xing)業的(de)長期(qi)動態(tai)平衡(heng)：上世(shi)紀90年(nian)代中期(qi)，關停小火電(dian)；本世(shi)紀初，上大壓小；近年(nian)來(lai)以來(lai)開始推(tui)動煤電(dian)去產能。除(chu)此之(zhi)外，這種由政(zheng)府主導的(de)動態(tai)調整機制(zhi)也(ye)是中國(guo)電(dian)力行(xing)業特殊的(de)技(ji)術(shu)進步機制(zhi)，因為市場無法實現最優技(ji)術(shu)組(zu)合(he)，所以政(zheng)府之(zhi)手填補了這一空白。

總之，短期的(de)(de)(de)資(zi)源配置機(ji)制和長期的(de)(de)(de)動(dong)態調(diao)整(zheng)機(ji)制，基本理順了集資(zi)辦電以(yi)來(lai)的(de)(de)(de)國有(you)企(qi)業、行業發展與宏觀(guan)調(diao)控(kong)，以(yi)及中央與地方（其中，地方利益的(de)(de)(de)很大一(yi)部分(fen)是(shi)地方電力(li)(li)國企(qi)）間(jian)的(de)(de)(de)關(guan)系。而這種電力(li)(li)資(zi)源配置機(ji)制一(yi)直維持至今。

“9號文”是傳統電力體制的自我完善

受2008年全(quan)球金融危機的(de)(de)(de)影響，國內(nei)經(jing)(jing)濟(ji)形勢出(chu)現重大(da)變化(hua)，盡管期(qi)間政府通過強(qiang)刺激(ji)政策一度緩解了(le)(le)增長(chang)壓(ya)力，但隨(sui)著刺激(ji)作(zuo)用的(de)(de)(de)消退和全(quan)球經(jing)(jing)濟(ji)形勢的(de)(de)(de)變化(hua)，國內(nei)供(gong)給側結構性問(wen)題(ti)(ti)及深層體制問(wen)題(ti)(ti)凸顯。所(suo)以黨的(de)(de)(de)十(shi)八大(da)以來(lai)開始(shi)推進(jin)全(quan)面深化(hua)改革，黨中央(yang)也提出(chu)了(le)(le)“能源革命”的(de)(de)(de)戰略。

經濟(ji)形(xing)勢的(de)變化使(shi)得長(chang)期以(yi)投資為導向(xiang)的(de)電力體制也(ye)需要適應國民(min)經濟(ji)增速(su)換檔的(de)現(xian)實，作(zuo)為國民(min)經濟(ji)基(ji)礎(chu)的(de)電力行業(ye)在宏(hong)觀調控中作(zuo)用聚(ju)焦在為實體經濟(ji)降低用能(neng)成本上。

在這種背景(jing)下，電力(li)體(ti)(ti)制改(gai)革(ge)面(mian)臨著(zhu)艱難(nan)的(de)權衡：一(yi)方(fang)面(mian)，傳統(tong)電力(li)體(ti)(ti)制對行業和國民(min)經濟發展的(de)貢獻，這是主要方(fang)面(mian)；另一(yi)方(fang)面(mian)，其弊端(duan)也在逐步顯現(xian)，這是次要方(fang)面(mian)。這種權衡雖然增加(jia)了體(ti)(ti)制改(gai)革(ge)方(fang)案(an)的(de)難(nan)度，但卻決(jue)定了“9號文”的(de)改(gai)革(ge)成為傳統(tong)電力(li)體(ti)(ti)制的(de)一(yi)種自我完善。具體(ti)(ti)表現(xian)在以下幾個方(fang)面(mian)：

第一，再次推動權(quan)力(li)(li)下放，下放權(quan)力(li)(li)包括投(tou)資審(shen)批、計(ji)劃(hua)電(dian)(dian)量放開、市場設計(ji)與(yu)建設（內含定價）、增量配網(wang)和售電(dian)(dian)市場等，力(li)(li)度遠較集資辦電(dian)(dian)時(shi)期更大(da)。

第(di)二，通過放開計(ji)劃電(dian)量制(zhi)、推動市場化交(jiao)易實現(xian)降(jiang)價，其作用機(ji)制(zhi)在于使電(dian)量配(pei)置向長期(qi)平均成(cheng)本(ben)更低的電(dian)廠和機(ji)組集中，從而降(jiang)低交(jiao)易電(dian)價。

第三，通(tong)過獨(du)立(li)輸配電(dian)價理順電(dian)價傳導機制，并(bing)壓低輸配成本(ben)，其作用機制在于壓縮與(yu)電(dian)網無關(guan)的(de)成本(ben)，一定程度上強化成本(ben)約束。

第四，推動去產能，壓縮中小機組規模(mo)，提高規模(mo)經濟性，降低長期平均成(cheng)本。

第五(wu)，通過中央和地方的電力國有資產(chan)(chan)重組，壓縮無效(xiao)資產(chan)(chan)，降(jiang)低杠(gang)桿(gan)率；實現(xian)縱向與橫向經濟(ji)性，降(jiang)低長期(qi)平均成本。

這些(xie)改革政策(ce)按性質大(da)致分為四(si)(si)類：第(di)(di)一，放(fang)權的(de)(de)改革思路；第(di)(di)二，傳(chuan)統資源(yuan)(yuan)配(pei)置(zhi)機制的(de)(de)調(diao)整；第(di)(di)三，傳(chuan)統資源(yuan)(yuan)配(pei)置(zhi)機制的(de)(de)持續作用；第(di)(di)四(si)(si)，與電改平行的(de)(de)國資國企改革。這四(si)(si)類政策(ce)共同服務于經(jing)濟發展的(de)(de)轉型，但(dan)是彼此(ci)之間缺乏(fa)體制層面的(de)(de)聯(lian)系。

雖然本文(wen)無法(fa)展(zhan)開分析這些(xie)政策的性質、作(zuo)用及(ji)效果，但仍需指出，它們與(yu)成功(gong)電力市場改革(ge)的基本規律仍有差距(ju)。

成功電力市(shi)場(chang)改革(ge)需要形成“從(cong)市(shi)場(chang)價格，到(dao)企業投資，到(dao)市(shi)場(chang)規模，到(dao)供求關系”的內生循(xun)環反(fan)饋機制(zhi)。傳統的資源配置機制(zhi)在(zai)四個環節上(shang)都是(shi)由政(zheng)府(fu)之手外生干預(yu)的，從(cong)而(er)短長期均衡都是(shi)政(zheng)府(fu)維系的，然而(er)由于缺乏內生平衡能力，當經濟形勢變化(hua)時，政(zheng)府(fu)的政(zheng)策必然捉(zhuo)襟見肘。

比如(ru)，當中(zhong)央層面無(wu)力調(diao)整時(shi)，放權(quan)成為自然而然的(de)選擇，這是中(zhong)國(guo)經(jing)濟體制(zhi)和國(guo)家治理基本(ben)邏輯(ji)在(zai)電力行業中(zhong)的(de)又一次作用；當只(zhi)依靠產業的(de)動態平衡(heng)調(diao)整機制(zhi)無(wu)法(fa)維持投資與行業平衡(heng)時(shi)，電力國(guo)資國(guo)企(qi)就需要主動做出調(diao)整。

“體制”改革的著力點

形成“從市場(chang)(chang)價格，到(dao)(dao)企業投資，到(dao)(dao)市場(chang)(chang)規模，到(dao)(dao)供(gong)求關系”的內生循環反饋機制，需要在(zai)四個(ge)環節采取(qu)針對性的“體(ti)制”改革措施，也就是說，實(shi)現“轉移(yi)-補(bu)充-重組(zu)-整合”的系統改革。

第一(yi)，將國企投資激勵從行業外轉移(yi)到(dao)行業內。

維(wei)持國企發展、行業(ye)發展與經(jing)(jing)(jing)(jing)濟發展之間的(de)一致性的(de)傳統體制(zhi)已經(jing)(jing)(jing)(jing)開(kai)始松動(dong)，盡管仍(reng)有自我(wo)完善的(de)空間，但根本矛盾并沒有解決。如果說過去的(de)經(jing)(jing)(jing)(jing)濟發展需(xu)要電力行業(ye)提供充(chong)足可靠的(de)電力供應(ying)，那么未(wei)來經(jing)(jing)(jing)(jing)濟的(de)高質量發展則需(xu)要電力行業(ye)主動(dong)地(di)適應(ying)經(jing)(jing)(jing)(jing)濟形勢(shi)的(de)變化，助(zhu)力經(jing)(jing)(jing)(jing)濟結構的(de)調整。

同時，龐(pang)大的(de)電力(li)市場規模蘊含著巨大的(de)競爭紅利。其(qi)實，以競爭紅利接續國(guo)企(qi)紅利，已成為增強國(guo)有(you)經(jing)濟控制力(li)的(de)必由之(zhi)路。無論是(shi)理(li)論還是(shi)國(guo)內外經(jing)驗均(jun)表明，壟斷(duan)性行業(ye)內的(de)國(guo)有(you)企(qi)業(ye)與市場競爭可以共存(cun)，國(guo)內的(de)電信市場和歐(ou)陸的(de)電力(li)市場均(jun)值得借鑒。

因此，做(zuo)大做(zuo)強做(zuo)優國(guo)有資本(ben)與(yu)市場競爭能夠形成(cheng)互為(wei)促進的作用，這一點(dian)毫無(wu)疑問！關鍵環節在于(yu)國(guo)資國(guo)企(qi)管理要以(yi)“競爭績效指(zhi)標”代(dai)替“投資績效指(zhi)標”，通過市場競爭實現電力國(guo)有資本(ben)的有效配(pei)置和運(yun)營。

第(di)二(er)，將現貨市場補充(chong)進電(dian)力市場循(xun)環反饋機制的鏈條中。

現(xian)(xian)貨(huo)市場是強化市場績效考核的(de)關鍵環節，因為(wei)現(xian)(xian)貨(huo)市場是發現(xian)(xian)電力真正社(she)會價(jia)值的(de)有(you)效機制。

盡管近(jin)來經歷了一波現貨熱潮，然而對于(yu)(yu)現貨的(de)作(zuo)用(yong)機制及作(zuo)用(yong)條件，卻(que)(que)仍(reng)未清晰把(ba)握。這(zhe)導致現貨引入(ru)的(de)模(mo)式、途徑和方式卻(que)(que)未能(neng)選擇合理(li)路徑。現貨的(de)作(zuo)用(yong)不取(qu)決于(yu)(yu)能(neng)否(fou)走通技術(shu)支(zhi)持系統(tong)，近(jin)40年以前在國(guo)外已(yi)經具備技術(shu)實施條件的(de)現貨理(li)念，在中國(guo)經過40年技術(shu)進步(bu)之后，卻(que)(que)表示仍(reng)缺乏必要(yao)技術(shu)條件，在經濟(ji)學家看來匪(fei)夷(yi)所思。

實(shi)際上，熟(shu)悉(xi)特(te)定(ding)的(de)現貨市(shi)場規則并(bing)不等同(tong)(tong)(tong)于(yu)(yu)理解現貨市(shi)場的(de)性質(zhi)與功能。如何(he)重構(gou)電力交易(yi)關系決(jue)(jue)定(ding)了技術路線的(de)選擇(ze)，而不是(shi)反(fan)之。電力物理性質(zhi)在任(ren)何(he)地方均相同(tong)(tong)(tong)，但美、歐、澳等的(de)現貨設計卻差異巨大，同(tong)(tong)(tong)理中(zhong)國現貨模(mo)式(shi)的(de)選擇(ze)取決(jue)(jue)于(yu)(yu)我們的(de)制度(du)條件需(xu)要什(shen)么樣的(de)電價波動模(mo)式(shi)來保障可靠性、引導發用電和投(tou)資，并(bing)能平穩地從長期(qi)(qi)容量激勵機制過渡到依靠電力競爭(zheng)來實(shi)現短期(qi)(qi)和長期(qi)(qi)均衡。

中(zhong)國(guo)具備這種(zhong)需求和條件，只是需要正確(que)的(de)思路，現(xian)貨市場的(de)結構、體系、規(gui)則(ze)和范圍(wei)必須在內生循(xun)環反饋機制中(zhong)才能(neng)合理確(que)定，不能(neng)孤立地理解現(xian)貨市場。

第三、通過(guo)電網結構性重組來(lai)建立適應競爭性電力市場的系統運營機(ji)制。

電(dian)網作(zuo)為電(dian)力市場的(de)(de)關鍵(jian)基礎(chu)設(she)(she)(she)施，其組織結(jie)構和(he)(he)運營機制必須要兼顧(gu)市場和(he)(he)監管(guan)兩(liang)方面(mian)考慮(lv)。輸配(pei)分(fen)離雖(sui)然一直處于(yu)爭論之中，但基于(yu)輸配(pei)分(fen)離的(de)(de)市場設(she)(she)(she)計(ji)卻(que)并不清晰(xi)，針對“壟(long)(long)斷鏈”的(de)(de)監管(guan)設(she)(she)(she)計(ji)更是缺(que)乏，眾多小壟(long)(long)斷比單(dan)一大壟(long)(long)斷更容易(yi)監管(guan)的(de)(de)假(jia)設(she)(she)(she)前提仍缺(que)乏穩(wen)健的(de)(de)理論基礎(chu)和(he)(he)實踐(jian)依據。

增量配網對電(dian)力市場建設(she)的(de)(de)直接貢獻并(bing)不明顯，但對地方無疑(yi)是(shi)重(zhong)要(yao)的(de)(de)利益點。只是(shi)局(ju)部(bu)性的(de)(de)改革訴求是(shi)否反映電(dian)力體制(zhi)的(de)(de)主要(yao)矛(mao)盾，是(shi)需(xu)要(yao)重(zhong)視的(de)(de)，歷史經(jing)驗(yan)值得借鑒。

近(jin)年來，權力下(xia)放(fang)的(de)(de)改(gai)革(ge)策(ce)略(lve)增強了輸配分離的(de)(de)呼聲(sheng)，但對“壟斷”的(de)(de)怨氣不應影響對問題的(de)(de)理(li)性判斷，比如，有效分離網(wang)絡(luo)環(huan)節與競爭性環(huan)節是必需步驟，但卻未能(neng)作為此(ci)次改(gai)革(ge)的(de)(de)關鍵點。實際上，電網(wang)組織結(jie)構和運營機(ji)制(zhi)具備更為合(he)理(li)、可(ke)行的(de)(de)方案，其實施必須結(jie)合(he)市場模式的(de)(de)選擇。

第四(si)，整合分散的能源管理職能，為電力(li)體制改革提(ti)供組(zu)織(zhi)保障(zhang)。

在(zai)四個環節(jie)中，能源管理職能分別(bie)由不同(tong)部門主導，涉(she)及(ji)發(fa)改、國資(zi)、能源、地方(fang)、電網等。整(zheng)合并非(fei)指(zhi)權力的(de)打捆，而是從政府與市場的(de)關(guan)系入手，將能源管理職能作為(wei)一個整(zheng)體，重塑能源管理與宏(hong)觀調控(kong)之(zhi)間的(de)關(guan)系。

在(zai)當前的(de)黨(dang)和國(guo)家機構改(gai)革中，能源(yuan)部并(bing)未(wei)出現，雖然令有些人(ren)失望，但在(zai)情理之中。傳(chuan)統體制自我(wo)完善的(de)改(gai)革基調(diao)(diao)決定了(le)條塊分割的(de)能源(yuan)管(guan)理職能領(ling)域都存在(zai)調(diao)(diao)整(zheng)空(kong)間，比如，國(guo)資(zi)(zi)主(zhu)導的(de)國(guo)企重組、發改(gai)主(zhu)導的(de)輸配電價、能源(yuan)局主(zhu)導的(de)投資(zi)(zi)調(diao)(diao)控、地(di)方主(zhu)導的(de)市場化降(jiang)價等(deng)，恰(qia)(qia)恰(qia)(qia)契合了(le)穩中求進的(de)經濟工作總基調(diao)(diao)，共同服務于適應供給側結構性改(gai)革的(de)宏觀調(diao)(diao)控。

需要(yao)注意的是，這些政策調整(zheng)并(bing)未解決能源(yuan)管理體制(zhi)的根本問題，從而并(bing)未動搖能源(yuan)管理體制(zhi)和組織機構改革(ge)的必(bi)要(yao)性。能源(yuan)管理體制(zhi)必(bi)須著(zhu)眼(yan)于(yu)長遠，可以預期，未來改革(ge)必(bi)會得到推進。

對電力體制改革的展望

傳(chuan)統體制(zhi)(zhi)下(xia)的短期資源配置機制(zhi)(zhi)與長期動(dong)態調整機制(zhi)(zhi)，在上世紀90年(nian)代(dai)和(he)本(ben)世紀初(chu)得(de)到制(zhi)(zhi)度化確立以來(lai)，一直(zhi)保持穩定。但傳(chuan)統計劃已經(jing)難以適應(ying)新時代(dai)經(jing)濟(ji)對高(gao)質量發(fa)展的要(yao)求，尤其難以保持國有(you)經(jing)濟(ji)主導作用與行(xing)業及經(jing)濟(ji)發(fa)展間的一致性。

對當下而言，推動電力(li)體制改(gai)革，落腳點依(yi)舊(jiu)在(zai)于理順(shun)國有經(jing)濟、行業利益與(yu)經(jing)濟發(fa)展之(zhi)間的(de)(de)(de)關(guan)系。但隨著(zhu)以投資(zi)為主的(de)(de)(de)國企(qi)(qi)紅(hong)利漸(jian)弱，通過市(shi)場(chang)競爭(zheng)挖掘(jue)新的(de)(de)(de)紅(hong)利來源，正(zheng)是更好(hao)發(fa)揮電力(li)國有經(jing)濟主導作用的(de)(de)(de)必然(ran)選擇(ze)，這(zhe)與(yu)競爭(zheng)性電力(li)市(shi)場(chang)的(de)(de)(de)作用完全一致。以市(shi)場(chang)競爭(zheng)紅(hong)利接續(xu)國企(qi)(qi)改(gai)革紅(hong)利，是中國電力(li)體制改(gai)革的(de)(de)(de)主線。

新一(yi)輪(lun)電(dian)力(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)改(gai)革作為傳統體(ti)(ti)制(zhi)的(de)(de)(de)自(zi)我完善，雖尚無力(li)(li)從根本上(shang)改(gai)革電(dian)力(li)(li)體(ti)(ti)制(zhi)，但也(ye)蘊(yun)含了推進(jin)出(chu)現(xian)新變化的(de)(de)(de)潛力(li)(li)。比如，分(fen)權的(de)(de)(de)改(gai)革策(ce)略類似于(yu)集資辦電(dian)時期的(de)(de)(de)群策(ce)群力(li)(li)。只(zhi)是分(fen)權到一(yi)定程度，行(xing)業對于(yu)頂層(ceng)設(she)(she)計(ji)的(de)(de)(de)需求將(jiang)會(hui)重新形成(cheng)權力(li)(li)的(de)(de)(de)上(shang)收。這既有來自(zi)自(zi)身歷史的(de)(de)(de)經驗借(jie)鑒，更有來自(zi)國(guo)外成(cheng)功(gong)電(dian)力(li)(li)市場改(gai)革經驗的(de)(de)(de)參照——即便基于(yu)國(guo)家聯(lian)盟和(he)聯(lian)邦制(zhi)的(de)(de)(de)電(dian)力(li)(li)市場，也(ye)均重視統一(yi)設(she)(she)計(ji)。

再比如，國(guo)資國(guo)企管理(li)體(ti)制(zhi)改(gai)革的(de)(de)現實壓力(li)來(lai)自于包括電力(li)在(zai)內的(de)(de)行(xing)業形勢變化，但目前仍(reng)主要是對行(xing)業形勢變化的(de)(de)被(bei)動適應，還(huan)不能做到體(ti)制(zhi)層面的(de)(de)銜(xian)接(jie)，但推(tui)動體(ti)制(zhi)銜(xian)接(jie)的(de)(de)必要性會不斷增(zeng)強。還(huan)有，現貨試(shi)點(dian)提高了(le)整個社會對“還(huan)原電力(li)商品屬性”的(de)(de)認識水平，但受制(zhi)于市場(chang)組織(zhi)結構(gou)、系(xi)統運營機(ji)制(zhi)以及(ji)省級分割的(de)(de)約(yue)束(shu)，這(zhe)種嘗試(shi)作用(yong)將提供試(shi)錯的(de)(de)經驗(yan)。

推進(jin)電力體制改(gai)革首先需(xu)要頂層(ceng)設計，而現有改(gai)革遵循的是(shi)(shi)一條自我(wo)完善的路徑，這是(shi)(shi)一種矛(mao)盾。這種矛(mao)盾固然有其現實條件，但也決(jue)定了這種狀況必然是(shi)(shi)不可持續的，是(shi)(shi)階段性(xing)的。

當然，這(zhe)一階段可能(neng)比較(jiao)長。隨(sui)著宏觀形(xing)勢穩中(zhong)向好，現(xian)有電力體(ti)制(zhi)自我完善的(de)回(hui)旋余地依舊較(jiao)大。真正的(de)體(ti)制(zhi)變革或許要以十年期為界來審視。這(zhe)段時期恰是我們不斷深化對中(zhong)國電力體(ti)制(zhi)改(gai)革理(li)論和政策認(ren)識(shi)的(de)重要時期。